VII SA/Wa 900/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 późn. zm.) oraz art. 51 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz.1126 z 2000 r. z pózn. zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r., Nr 80 poz. 798.), po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych zrealizowanych w nabrzeżnym pasie technicznym Zatoki P. na działce nr [...] i nr [...] w m. M. nakazał M. i B. K. rozbiórkę domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w m. M.. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] listopada 2000 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez B. K. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy K. [...] z dnia [...] lipca 1996r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domku letniskowego i szczelnego zbiornika ścieków na działce nr [....] w M. Przeprowadzone w dniu 7 grudnia 2000r. oględziny robót budowlanych potwierdziły, że zostały one zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z czym organ I instancji powołując się na art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [....] nakazał M. i B.K. w terminie do 30 czerwca 2001 r.: 1. zlikwidować (poprzez zamurowanie) cztery otwory okienne znajdujące się w ścianie usytuowanej w odległości 3,6m od granicy działek sąsiednich, 2. wykonać rozbiórkę zbiornika ścieków, zlokalizowanego na działce nr 194, 3. przedłożyć, po wykonaniu wymienionych czynności, inwentaryzację wraz z orzeczeniem technicznym, robót budowlanych, zrealizowanych na działce nr [...] potwierdzających ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. została wyrokiem NSA z dnia 14 stycznia 2003 r. ( sygn.akt IV S.A. 1215/01 ) oddalona. Ponieważ strona zobowiązana w wyznaczonym terminie nie przedłożyła wymaganych dokumentów, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. pismem z dnia 25 kwietnia 2003r. wezwał M. i B. K. do złożenia w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania dokumentów określonych w decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. Organ wskazał, iż dokumenty nie zostały złożone, jedynie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2003r. zobowiązani wnieśli prośbę o odroczenie nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 51 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z uwagi na niewykonanie przez M. i B. K. nałożonych obowiązków, zasadnym było w ocenie organu nakazanie rozbiórki domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w m. M., wykonanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 104, art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku M. K. odmówił uchylenia bądź zmiany ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. Organ podniósł w uzasadnieniu, iż pismem z dnia 4 lutego 2008r. M. K. wniosła, przywołując art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, o częściowe uchylenie ostatecznej decyzji z 25 sierpnia 2003r. w części dot. nakazu rozbiórki domku letniskowego. Przepis art. 154 kpa § 1 ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję. Musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy społeczne lub słuszny interes strony. Organ podniósł, iż prawa nabyte w decyzji można utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod wzglądem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości. Organ I instancji stwierdził, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2003r. nakazująca rozbiórkę obiektu jest decyzją, która tworzy prawa nabyte, ponieważ decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których osoby nabywają prawo do wykonania tylko tych obowiązków, które są wskazane w decyzji. W postępowaniu w sprawie realizacji w/wym. obiektu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego udział - oprócz inwestorów budowy - brała inna strona - Urząd Morski w G. będący zarządcą - w imieniu Skarbu Państwa- działki nr [...], na której to inwestorzy posadowili zbiornik na nieczystości, która to lokalizacja w ocenie tej strony była niedopuszczalna. Powyższy fakt znalazł odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. nakazującej m.in. rozbiórkę w/wym. szamba. Tym samym, w ocenie organu nie można mówić również o braku nabycia praw w niniejszym postępowaniu przez inną stronę - Urząd Morski w G. Organ podniósł, iż w dotychczasowej linii orzeczniczej prezentowany jest pogląd, że w trybie art. 154 lub też 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji nakazowych - rozbiórkowych, stąd też niemożliwa jest zmiana lub uchylenie na podstawie art. 154 § 1 kpa, ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2003r. nakazującej rozbiórkę domku letniskowego na działce nr [...] w M.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja ostateczna, której zmiany domagają się wnioskodawcy nakłada na M. i B. K. obowiązek dokonania rozbiórki domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] położonej w miejscowości M.. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, która z jednej strony nakłada na inwestora określony obowiązek, z drugiej zaś strony przyznaje określonym podmiotom prawo do żądania jej wykonania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę, zgłoszeniem lub przy sprzeciwie organu administracji publicznej, nakłada na podmiot, który realizował roboty budowlane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, obowiązek rozbiórki. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły biorą udział także inne strony postępowania, które uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz. Należy więc uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa -w rozumieniu art. 154 kpa. Wobec faktu, iż przepis art. 154 kpa nie ma zastosowania w stosunku do decyzji o charakterze nakazowym - a taką jest niewątpliwie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2003r., należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 154 § 1 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja nakazująca rozebranie obiektu budowlanego nie może zostać uchylona decyzją tego samego organu w sytuacji, gdy stała się ona bezprzedmiotowa, naruszenie przepisu art. 154 § 1 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przy ustaleniu, że zobowiązany mocą decyzji nakazującej rozbiórkę nie nabył praw, w sytuacji, gdy organ I instancji przyjął za podstawę decyzji tezę, że zobowiązany nabył prawa, co zdaniem tego organu powodowało, że nie mógł on uchylić-zmienić swojej decyzji nakazującej rozbiórkę, naruszenie art. 77 § 1 kpa przez odstąpienie od zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny uległ istotnej zmianie ponieważ po wydaniu tej decyzji wzniesiony został drugi obiekt połączony częściowo fundamentami, ścianą i posiadający wspólną instalację kominowo-wentylacyjną, a tym samym wykonanie nakazu rozbiórki naruszać będzie prawa osoby trzeciej, naruszenie art. 28 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że w omawianym postępowaniu stroną może być również Urząd Morski w G., w sytuacji gdy wnioskodawca domagał się częściowej zmiany decyzji nakazowo-rozbiórkowej wyłącznie w odniesieniu do domku letniskowego, co jest obojętne z punktu widzenia interesu prawnego lub obowiązku Urzędu Morskiego w G. (właściciela działki sąsiedniej), któremu we wskazanym zakresie nie przysługuje przymiot strony, * naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego i zarzutów zawartych w odwołaniu, * naruszenie zasad określonych w art. 7 i 8 kpa przez dowolne i bezwzględne stosowanie prawa w sposób nieprzyjazny dla obywatela, w sytuacji, gdy organ był uprawniony do częściowej zmiany własnej decyzji w interesie wnioskodawcy i bez jakiejkolwiek szkody dla innych osób fizycznych lub prawnych. Strona skarżąca wskazała, iż błędny jest pogląd organu I instancji, że z mocy decyzji nakazującej rozbiórkę strona nabyła prawo i dlatego art. 154 kpa nie może mieć zastosowania. Organ II instancji zrezygnował z obrony wskazanej tezy uznając, że "z punktu widzenia tej strony postępowania (skarżącego) nie nabywa ona prawa". Uznał jednakże, że "w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły biorą udział także inne strony postępowania, które uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz. Organ odstąpił od wskazania o jakie strony chodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie orzeczenia w żadnym stopniu nie odnosi się do rzeczywistego stanu faktycznego, który nie został w ogóle ustalony oraz do zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Nadto organy we wskazanych decyzjach nie odniosły się ani do kwestii uzasadnionego interesu wnioskodawcy, jak również nie wykazały jaki interes prawny lub obowiązek dotyczy Urzędu Morskiego w G. Skarżąca wnioskowała jedynie o zmianę decyzji w odniesieniu do domku letniskowego, co jest obojętne dla praw Urzędu Morskiego w G.. Urząd ten jest właścicielem działki sąsiedniej i decyzja rozbiórkowa dotyczyła wyłącznie jego praw w odniesieniu do wadliwego posadowienia szamba na jego nieruchomości. Ponadto organy w niniejszej sprawie orzekały na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia słowa "może" w przepisie art. 154 kpa. Wymaga to od organu respektowania postanowień art. 7 kpa i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeśli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. W ocenie strony skarżącej obecnym stanie prawnym i faktycznym, utrzymanie nakazu rozbiórki stanowi wyłącznie dolegliwość dla skarżącej, bowiem żadne względy, poza bezdusznym stosowaniem prawa, za tym nie przemawiają. Wskazany domek letniskowy stanowi jedyny dorobek skarżącej i jej zmarłego męża. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie, nie stanowi naruszenia prawa i nie godzi w interesy osób trzecich. Inwestorzy w toku budowy domku dopuścili się uchybień, jednakże starali się je naprawić i uzyskać aprobatę organów samorządowych i sąsiadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy stosowania art. 154 kpa, który ustanawia jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W oparciu o ten przepis może być bowiem uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 kpa nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to wprawdzie postępowanie nowe ale, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, iż decyzje nakładające na stronę obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. W wyroku z dnia 14 lutego 2002r. w sprawie sygnatura akt IV SA 1076/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 kpa. (LEX nr 80587). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podniósł, iż "decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub przy sprzeciwie organu administracji publicznej, nakłada wprawdzie na podmiot, który realizował roboty budowlane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, obowiązek rozbiórki, a więc z punktu widzenia tej strony postępowania nie nabywa ona prawa. Jednakże w razie orzeczenia o rozbiórce części obiektu można mówić np. o nabyciu prawa do tego, iż rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły biorą udział także inne strony postępowania, które uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz. Należy więc uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a." Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela niniejszy podgląd. W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1667/04 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w trybie art. 154 kpa może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu, których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe wskazuje, że w trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2003r. orzekająca w trybie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki jest decyzją związaną. Inwestor został zobowiązany przez organy nadzoru budowlanego do złożenia określonych dokumentów, którego to obowiązku nie wykonał, mimo grożącej rozbiórki budynku. Organy administracji, zaś nie mogły w sposób dowolny od niej odstąpić wobec jednoznacznej dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi, iż organy nie odniosły się do uzasadnionego interesu wnioskodawcy. Przed ustaleniem tego, iż za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny, organ musiał stwierdzić, iż ostateczna decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Nie można także podzielić zarzutu, iż ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, tj. trwałe powiązanie domku letniskowego z nowopowstałym budynkiem nie jest możliwe wykonanie rozbiórki. Niewykonalność decyzji nie jest przesłanką postępowania określonego przepisami art. 154 kpa i nie mogła być w tym trybie przez organy orzekające w sprawie rozpatrywana. Tym samym całkowicie niezrozumiały jest zarzut dotyczący bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę. O bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić m.in. w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy mieć na względzie, iż decyzja z dnia 25 sierpnia 2003r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. była ostateczna i podlegała wykonaniu. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za bezzasadne. Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie kontrolowane decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, skoro organy orzekające w sprawie przyjęły, że nie można było zastosować art. 154 kpa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).