VII SA/Wa 900/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2010 r. B. N. zwróciła się do organu gminy "o uzgodnienie obsługi komunikacyjnej lokalizacji bramy wjazdowej oraz zjazdu indywidualnego do budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] przy ulicy P. w P.". Odpowiedzią na wniosek strony było pismo Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 7 lipca 2010 r., w którym wskazano, że ulica P. nie jest drogą gminną i dlatego nie jest możliwe wydanie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Od w/w pisma B. N. wniosła pismo zatytułowane "odwołanie" podnosząc, iż jej wniosek winien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Po rozpoznaniu pisma strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy P. termin 14 dni od otrzymania orzeczenia na rozpoznanie wskazanego na wstępie wniosku B. N. z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ gminy winien dokonać ustaleń, co do charakteru prawnego ulicy P. w P. i w zależności od poczynionych ustaleń, bądź wydać decyzję administracyjną w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, bądź też decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] orzekł w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego od strony ulicy P. w P. na teren działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji odmownej, wskazano, iż ulica P. w P. nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz że na terenie działki o nr ewid. [...] będącej własnością B. N. zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający dostęp do drogi powiatowej. Podniesiono nadto, iż dostęp do ulicy P. został przez okolicznych mieszkańców ograniczony poprzez zamontowanie bramy wjazdowej, do której B. N. nie posiada dostępu, a nadto że wnioskodawczyni nie przedłożyła projektu budowy zjazdu indywidualnego. W dniu 27 grudnia 2010 r. B. N. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 8 ust. 2 i 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Do odwołania dołączono wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że ulica P. w P. stanowi działki nr ew. [...] oraz [...], opisane jako rodzaj użytku "drogi", których właścicielem i użytkownikiem jest Gmina P. Nie kwestionując faktu, iż ulicy P. nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, B. N. podniosła, iż w jej ocenie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi (Gminę) obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzania nimi. Podniosła nadto, iż działka nr ew. [...] będąca jej własnością, ze względu na wykonanie ogrodzenia i bramy wjazdowej przez właścicieli pozostałych działek, nie ma dostępu do drogi publicznej. B. N. wskazała także, iż z treści art. 34 Prawa budowlanego wynika, jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany oraz stwierdziła, że oświadczenie zarządcy drogi o możliwości zlokalizowania zjazdu, stanowi element projektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ I instancji postąpił wbrew wytycznym, zawartym w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] października 2010 r. i wydał orzeczenie, rozstrzygające sprawę co do meritum, pomimo że sprawa zjazdu z drogi nie stanowiącej drogi publicznej nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 65/10, w którym zawarto stwierdzenie: "Trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, jak również w składanych wcześniej środkach zaskarżenia, iż w stanie faktycznym tej sprawy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania - wszczętego na wniosek strony - uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Brak drogi publicznej (w tym przypadku brak nawet jakiejkolwiek drogi) przylegającej do nieruchomości skarżącej Spółki oznacza, iż brak było istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji mimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, co stanowiło załatwienie sprawy co do istoty. Logiczną konsekwencją takich ustaleń była więc ocena, iż w przedmiotowej sprawie zabrakło istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, a zatem winno ono zostać umorzone na podstawie art. 105 K.p.a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło argument zawarty w odwołaniu, iż art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi m. in. obowiązek zarządzania drogą niepubliczną, jednakże wskazało, że ów obowiązek winien być realizowany środkami prawnymi innymi, niż środki przewidziane prawem administracyjnym, w szczególności nie mogą być w tym zakresie wydawane decyzje administracyjne nawet w sytuacji, gdy zarządcą drogi jest podmiot prawa publicznego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. N. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie art. 7, 77 § 1, 105 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem przedstawionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazała, iż przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych stanowi o budowie zjazdu z drogi, bez wskazania, iż chodzi o drogę publiczną. Również definicja drogi, zawarta w art. 4 pkt 2 dotyczy każdej drogi, a nie tylko drogi publicznej. Zatem ustawa o drogach publicznych ma zastosowanie do wszystkich dróg, także wewnętrznych, chyba że z jej zapisów wynika jednoznacznie, iż dotyczą one określonej grupy dróg. Stwierdziła, iż działki oznaczone nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 845 m2, stanowiące ulicę P. są własnością Gminy P., a ich wydzielenie nastąpiło pod drogi publiczne i z tego powodu Gmina P. stała się właścicielem tej nieruchomości. W jej ocenie, jakkolwiek urządzonej drodze nie został nadany status drogi publicznej, a tym samym stanowi ona drogę wewnętrzną, to ulica P. jest mieniem komunalnym i na mocy cytowanego przepisu to na Gminie P. spoczywa obowiązek zarządu tą drogą. Skarżąca podniosła, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (wyrok z 06.11.2007 r., Nr 22531/05) wskazał, że kwalifikacji drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej przeznaczenia - charakteru i ogólnodostępności, a nie poprzez formalistyczne kryterium zakwalifikowania do jednej z kategorii dróg publicznych. B. N. ponownie, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazała, iż działka nr ewid. [...] w ogóle nie posiada dojazdu do żadnej drogi publicznej. Jedyny dojazd mogłoby stanowić połączenie poprzez ulice P., jednakże w 1998 r. właściciele nieruchomości położonych po jednej stronie ulicy P. wykonali ogrodzenie i bramę wjazdową w taki sposób, że ulica stała się zamkniętą drogą wewnętrzną, dostępną wyłącznie dla kilku osób, niedostępną zaś ani dla właścicieli nieruchomości położonych po drugiej stronie tej ulicy, ani dla innych osób. Stan ten do dnia dzisiejszego nie został uregulowany przez właściciela i zarządcę drogi - Miasto i Gminę P. Zdaniem strony, nieruchomość drogowa, w tym przypadku ulica P., ma szczególny charakter z racji spełnianej funkcji. Skoro powstała w celu urządzenia ogólnodostępnej drogi, otrzymała nazwę, to spełnia wszelkie kryteria drogi publicznej i nie może być traktowana jako zwykła nieruchomość komunalna, podlegająca np. przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. [...], mocą której organ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego następuje, gdy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, a więc sytuacją gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Kr 1078/97). W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie wywiodło, iż w stanie faktycznym sprawy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak istotnego elementu materialnego stosunku prawnego – drogi publicznej. Zauważyć należy, iż aby można wydać zgodę na lokalizację zjazdu musi przede wszystkim istnieć droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą o drogach publicznych). Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 powołanej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że ulica P. (działka nr [...], [...]), jest drogą powszechnego korzystania. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika ponadto, iż ulica P. nie jest drogą gminną, a więc drogą publiczną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Stwierdzić należy, iż w tak ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do wydania decyzji, w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, czyli załatwiającej sprawę co do istoty. Tym samym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], umarzające postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu, należy uznać za odpowiadające prawu. Odnosząc się do argumentacji skargi, wskazać należy, iż faktem jest, że art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi (w tym przypadku Gminę) obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzania nimi. Jednakże należy powtórzyć za organem, iż obowiązek zarządzania drogą niepubliczną, winien być realizowany środkami prawnymi innymi, niż środki przewidziane prawem administracyjnym, w szczególności nie mogą być w tym zakresie wydawane decyzje administracyjne nawet w sytuacji, gdy zarządcą drogi jest podmiot prawa publicznego. W przypadku konieczności stworzenia zjazdów z dróg wewnętrznych i prywatnych nie występuje się z żadnym wnioskiem do organu administracji, który podlegałby załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Koniczne jest jedynie uzgodnienie z właścicielem (właścicielami) drogi lub zarządcą, bądź orzeczenie sądu powszechnego w braku takiego uzgodnienia. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, odnośnie wydania decyzji bez podstawy prawnej, W ocenie Sądu, sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, o "umorzeniu postępowania w sprawie", jest tożsamym znaczeniowo z brzmieniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., niemożna więc uznać, iż to "niezręczne" sformułowanie rzutuje na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał za zbyteczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, tym bardziej, iż dotyczą one decyzji organu I instancji, która nie jest kontrolowana w niniejszym postępowania sądowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.