VII SA/Wa 902/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności otworów okiennych w ścianie szczytowej wschodniej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., nałożył na E. i M. B., właścicieli lokalu nr [...] obowiązek likwidacji 3 otworów okiennych w ich lokalu wykonanych samowolnie w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lipca 2008 r. stwierdzono, iż w ścianie wschodniej budynku usytuowanej przy granicy z posesją przy ul. [...] w W. znajdują się okna w ilości 9 sztuk (5 większych i 4 mniejsze). Nie okazano jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania ww. otworów okiennych. Wezwany przedstawiciel Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w D. oświadczył, że "brak jest dokumentacji potwierdzającej legalność okien wybitych w ścianie szczytowej. Natomiast na podstawie dokumentów można domniemywać, że ze względu na korzystne doświetlenie okna zostały wykonane w trakcie odbudowa jaka miała miejsce po II Wojnie Światowej, co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Organ dodał, że także dokumenty przesłane tut. organowi przez Wydział Architektury i Budownictwa [...] przy piśmie z dnia 04.05.2009 r., dotyczące przedmiotowej sprawy nie wskazywały na legalność wykonania wyżej opisanych otworów okiennych, gdyż brak było decyzji zezwalającej na powyższe. Z tego względu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości N. obowiązek likwidacji w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji samowolnie wykonanych 9 otworów okiennych w ścianie szczytowej wschodniej ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na skutek wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego powinien przede wszystkim ustalić, kto jest podmiotem zobowiązanym do likwidacji przedmiotowych okien, gdyż odpowiedzialność wspólnoty może dotyczyć tylko części wspólnych budynku, t.j. okien w pomieszczeniach nie służących do wyłącznego użytku właściciela. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w dniu 7 czerwca 2010 r. przeprowadził wizję w lokalach, gdzie znajdują się samowolnie wykonane okna i ustalił, iż w ścianie wschodniej szczytowej budynku znajdują się: w lokalu nr 18 - 3 okna o wymiarach 1,17 x 1,61 m; 0,76 x 1,60 m; 0,53 x 0,99 m, w lokalu nr 20 - 2 okna o wymiarach 1,60 x 2,01 m i 0,53 x 1,10 m, w lokalu nr 22 a - 2 okna oraz na poddaszu - 1 okno o wymiarach 0,84 x 1,18 m, a drugi otwór okienny został zamurowany i pozostała tylko ościeżnica na elewacji. Organ wskazał, iż na podstawie oświadczenia administratora budynku oraz pisma Administracji Domów Komunalnych Nr [...] ustalił właścicieli lokali, w których zostały wyburzone otwory okienne. Dodał, iż wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem również z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem. W ocenie organu, powyższy stan wypełnia przesłankę art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ, w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W świetle natomiast obowiązujących przepisów prawa, obecny właściciel jest odpowiedzialny za aktualny stan obiektu i jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawno - budowlanymi. Wobec braku możliwości legalizacji wykonanych otworów okiennych w ścianie szczytowej ww. budynku organ nałożył na właścicieli poszczególnych lokali obowiązek ich likwidacji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i M.B. oświadczając, iż w 1980 r. stali się najemcami lokalu nr 18 w budynku przy ul. [...] w W., w którym istniały już przedmiotowe okna. Wskazali, iż lokal wykupili na własność w 1990 r. z dobrodziejstwem inwentarza. Dodali, iż decyzja nakazująca likwidację otworów okiennych stanowi poważną karę materialną za czyn przez nich nie popełniony. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że bezspornym jest samowolne usytuowanie okien będących przedmiotem niniejszego postępowania w ścianie wschodniej budynku przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. Podkreślił, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust.3 Rozporządzenia jak i aktami prawnymi poprzedzającymi to Rozporządzenie. Organ dodał, iż usytuowanie okna w ścianie znajdującej się w granicy posesji było również sprzeczne z Rozporządzeniem Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), obowiązującym w okresie (najprawdopodobniej) wykonania przedmiotowych otworów okiennych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego wprowadza zamknięty krąg podmiotów obowiązanych co wykonania nakazów związanych z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, na które mogą być nałożone obowiązki m.in. w oparciu o art. 51 przedmiotowej ustawy. Organ podał, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Organ wyjaśnił, że ze względu na okoliczność, iż zarówno obecni właściciele, jak i Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu [...] na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów nie byli w stanie wskazać inwestorów samowolnie wykonanych otworów okiennych słusznie organ I instancji jako adresata decyzji wskazał obecnych właścicieli lokalu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i M. B. Skarżący podnieśli, iż organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów prawa na niekorzyść obecnego właściciela, który nabył przedmiotowy lokal od Skarbu Państwa. Zdaniem skarżących, fakt sprzedaży obywatelowi przez Państwo rzeczy wadliwej nie powinien oznaczać, iż osoba która kupiła lokal będzie musiała naprawiać jego wady na swój koszt. W ocenie skarżących, wadliwość istnienia 9 okien we wschodniej ścianie budynku jest bowiem tylko domniemaniem organu. Istotne dla sprawy jest bowiem ustalenie daty powstania budynku przy ul. [...] w W. oraz jakie były wydane decyzje i uzgodnienia dotyczące jego budowy. Skarżący wskazali, że może okna mogły istnieć we wschodniej ścianie budynku przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], którą organ nałożył na E. i M.B. obowiązek likwidacji 3 otworów okiennych w lokalu nr 18 wykonanych samowolnie w ścianie szczytowej wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis, jest zatem doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi normami. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, o tej bowiem traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że w ścianie wschodniej budynku przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. wykonanych zostało 9 sztuk okien (5 większych i 4 mniejsze). Organ ustalił, że w lokalu nr 18 będącym własnością skarżących wykonane zostały 3 okna o wymiarach 1,17 x 1,61 m; 0,76 x 1,60 m; 0,53 x 0,99 m. Ze względu na brak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania otworów okiennych organ przyjął, iż zostały one wykonane samowolnie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia przez organy, że otwory okienne w ścianie szczytowej, wschodniej budynku przy ul. [...] w W. zostały wykonane samowolnie. Błędne jest stanowisko organów, iż brak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania otworów okiennych uzasadnia przyjęcie, iż zostały one wykonane samowolnie. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie kwestii zgodności z przepisami wykonanych otworów okiennych w ścianie budynku przy ul. [...] w W. Przede wszystkim organy nie ustaliły podstawowej i mającej zasadnicze znaczenie dla sprawy kwestii istnienia przedmiotowych okien w projekcie budowlanym. Organy nie podjęły żadnej próby odnalezienia projektu budowlanego przedmiotowego obiektu, celem sprawdzenia, czy okna te zostały zaprojektowane w projekcie czy też nie. Ustalenie powyższej kwestii ma zaś kluczowe znaczenie dla całej sprawy. Dopiero po ustaleniu czy w projekcie budowlanym przewidziano otwory okienne w ścianie szczytowej wschodniej budynku czy też nie, możliwe było stwierdzenie przez organ, że doszło do samowolnego ich wykonania czy też nie. Celem wyjaśnienia podstawowej kwestii istnienia bądź tez nie otworów okiennych w projekcie budowlanym organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i poszukać projektu budowlanego bądź w zasobach Archiwum Aktów Dawnych bądź w dokumentach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z dołączonej do akt sprawy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nr [...] o wpisie kamienicy do rejestru zabytków wynika, że kamienica została wybudowana według projektu K.B. w latach 1911 - 1912. W uzasadnieniu swej decyzji organ podaje szereg danych dotyczących kwestii własnościowych oraz dotyczących rozwiązań budowlanych i technicznych samego budynku, co świadczy, iż przeprowadził on wnikliwą analizę obiektu, a być może jest również w posiadaniu przedmiotowego projektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że organy nadzoru budowlanego nie rozważyły także w ogóle możliwości uzyskania przez obecnych lub poprzednich właścicieli pozwolenia na wykonanie 3 otworów okiennych w lokalu nr 18 w budynku przy ul.[...] w W. Z akt sprawy wynika bowiem, że właściciele lokalu nr 22 A w budynku przy ul. [...] w W. wystąpili do Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. o wyrażenie zgody na wykonie otworu okiennego o wym. 1,17 x 1,62 m takiego jak w lokalu nr 18 i zgodę taką w dniu [...] otrzymali. Z dołączonego zaś do decyzji zdjęcia wynika, że w lokalu nr 18 będącym własnością skarżących okna były już w tej dacie wykonane. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił, zatem w sposób nie budzących wątpliwości podstawowej kwestii, a mianowicie tego czy okna zostały wykonane samowolnie czy też nie, co uzasadniałoby nałożenie na skarżących obowiązku ich likwidacji. Drugą istotną kwestią jakiej organ nie wyjaśnił w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia, czy działka na której znajduje się budynek przy ul. [...] w W. o nr ew. geod. [...] i działka na której znajduje się budynek przy ul. [...] w W. o numerze ew. dz. [...] w obrębie [...] nie stanowiły kiedyś jednej działki o nadanym jednym numerze ewidencyjnym, która dopiero później została podzielona na dwie mniejsze działki. Ustalenie powyższej kwestii ma także zasadnicze znaczenie dla sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła jedną działką wówczas wymogi wynikające z § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz.690 z późn. zm.)dotyczące zachowania odległości budynku z otworami okiennymi od granicy działki budowlanej byłyby spełnione. Jeśli natomiast w dacie budowy przedmiotowego obiektu nieruchomość była już podzielona na kilka odrębnych działek to wówczas nie zachowane byłyby wymogi wynikające z § 12 ust. 3 ww. Rozporządzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy w dacie budowy przedmiotowego obiektu dokonany był podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości czy też nie, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia zgodności wykonanych okien w z przepisami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym celu organ powinien dokonać stosownych ustaleń w księgach wieczystych celem sprawdzenia czy nie nastąpiło odłączenie z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jakiś działek wchodzących w jej skład i kiedy to ewentualne odłączenie miało miejsce. Ponadto, organ powinien wyjaśnić czy rzeczywiście okna zostały wykonane samowolnie czy też nie, co uzasadniałoby nałożenie na skarżących obowiązku ich likwidacji. Dokonując oceny legalności decyzji organu, Sąd uznał, że obie decyzje w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co skutkowało naruszeniem art. 107 § 1 kpa. i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zauważyć należy, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka merytorycznie Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego materiału przez organ I instancji . Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W przypadku wątpliwości organ winien przeprowadzić postępowanie mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że organy nadzoru budowlanego naruszyły, przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 kpa - poprzez zaniechanie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bez rozważenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 kpa organy administracji nie wyjaśniły wszystkich kwestii dotyczących legalności wykonanych otworów okiennych w szczególności w kontekście zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi zachowania odległości od granic nieruchomości sąsiednich oraz nie rozważyły konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i w zakresie przez Sąd wskazanym, z uwzględnieniem zasad postępowania oraz z uwzględnieniem postanowień powoływanych przepisów. Charakter rozstrzygnięcia uzależniony będzie od wyników uzupełniającego postępowania jakie winien przeprowadzić organ, we wskazanym przez Sąd zakresie. Z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 107 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.