VII SA/Wa 903/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 903/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017r., znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] , umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 11 marca 2015r., w sprawie zmiany użytkowania lokalu w [...] przy ul. [...] na punkt usług drukarskich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że dniu [...] kwietnia 2015 r. pracownicy PINB w [...]przeprowadzili oględziny lokalu znajdującego się w [...] przy ul. [...] . Z protokołu oględzin wynika, że stanowi on własność [...] .Zakres świadczonych usług obejmuje wykonywanie druku cyfrowego, aplikacji reklam na powierzchniach i reklam wielkoformatowych. Uprzednio w tym lokalu prowadzona była również działalność usługowa, polegająca na sprzedaży ekspozycji oraz montażu stolarki okiennej i drzwiowej. Z treści dołączonego do protokołu kopii aktu notarialnego z dnia [...] września 2013 r., wynika, że lokal posiada łączną powierzchnię użytkową 120,4 m 2 (58, 80 m 2 + 61, 60 m 2) oraz pomieszczenia przynależne (piwnice i korytarz) o łącznej powierzchni 16,10 m2i pełni funkcję niemieszkalną. Podczas kontroli ustalono, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], po przeprowadzeniu w dniu [...] lutego 2015 r., kontroli w ww. lokalu, zarządził uaktualnienie strony formalno - prawnej emisji zanieczyszczeń emitowanych z pomieszczenia roboczego za pośrednictwem emitora ściennego. W uzasadnieniu wskazano, że zakład emituje szkodliwe substancje do środowiska, a eksploatowana instalacja nie została zgłoszona organowi środowiska, co jest niezgodne z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27.04. 2001 r., Prawo Ochrony Środowiska ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.). Z karty przekazania odpadów znajdującej się w aktach sprawy, jak również z pisma [...] " z dnia 12 marca 2015 r., skierowanego do [...] Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że w dniu [...] lutego 2015 r. lakier wodny o nazwie [...] został przekazany firmie [...] Sp. z o.o. do utylizacji i nie jest obecnie stosowany. Do protokołu zostało dołączone również sprawozdanie z badań z dnia 25 lutego 2015 r., przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w [...] , w którym stwierdzono, że w pobranych próbkach powietrza nie stwierdzono obecności badanych substancji powyżej granicy oznaczalności zastosowanych metod badawczych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] , PINB w [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu w [...] przy ul. [...] na punkt usług drukarskich. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wskazania wymagań, które uległyby zmianie w wyniku podjęcia działalności usługowej przez zakład "[...]" . Tym samym nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, wskutek uruchomienia działalności polegającej na wykonywaniu usług drukarskich w przedmiotowym lokalu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało w całości podzielić stanowisko zawarte w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, który co najmniej przedwcześnie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu w [...] przy ul. [...] na punkt usług drukarskich. Organ wyjaśnił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 Prawa budowlanego, a wiec wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią wymagającą poprawnego ustalenia, udokumentowania i zbadania przez organ I instancji, było ustalenie czy obecnie prowadzona w lokalu usługowym w [...] przy ul. [...] działalność drukarska nie skutkowała zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, czynności procesowe podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego były znikome i w niewystarczający sposób przyczyniły się do rzetelnego wyjaśnienia i udokumentowania spornych zagadnień, tak jak wymagają tego przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nie mogły więc stanowić przesłanek do wydania decyzji umarzającej postępowanie w trybie art. 105 § 1 Kpa. Działania PINB w [...] ograniczyły się jedynie do oględzin lokalu w dniu [...] kwietnia 2015 r., oraz powołania się na treść sprawozdania z badań z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] , przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w [...] w pomieszczeniach "[...] " w [...] przy ul. [...]. Organ powiatowy ustalił wprawdzie stan lokalu w zakresie aktualnego użytkowania, nie powziął jednak żadnych ustaleń potwierdzających pierwotne przeznaczenie tego obiektu. Nie dokonał oceny w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposoby użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach - o pozwoleniu na użytkowanie lub o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego lokalu. Ponadto jak słusznie wskazał [...] WINB organ powiatowy nie uwzględnił również rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów i Ministra Pracy i Opieki Społecznej oraz Zdrowia z dnia 22.11.1951 r., w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach graficznych. (Dz.U nr 65 poz. 447). W konsekwencji PINB w [...] nie przeprowadził czynności pozwalających na uznanie, że sposób użytkowania obiektu odpowiada pozwoleniu, udzielonemu w tym zakresie na podstawie przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie przez organ bezprzedmiotowości postępowania i wydanie decyzji o jego umorzeniu wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Tymczasem zebrany w tej sprawie materiał dowodowy cech tych ewidentnie nie posiada. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...] , domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie: -art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, -art. 16 kpa poprzez jego niezastosowanie, -art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki z art.71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, -art. 8 kpa, poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, -art. 10 § 1 kpa, poprzez przyjęcie bez wyjaśnienia, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania wynikający z art. 71 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak było podstaw prawnych do tego aby stwierdzić nieważność Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie - jak przyczyny wznowienia postępowania - w postępowaniu ją poprzedzającym. Tymczasem GINB nie wskazał podstaw prawnych ani żadnego uzasadnienia swojego stanowiska jak również nie wskazał czy istnieją lub dlaczego nie istnieją wymienione w art. 156 § 2 negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W razie ich występowania stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem dopuszczalne, mimo że zawiera ona wady opisane w art. 156 § 1kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] grudnia 2016r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2015r., w sprawie zmiany użytkowania lokalu w [...] przy ul. [...] na punkt usług drukarskich. Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym należy, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Z uwagi na zarzuty skargi, dostrzec również trzeba, iż rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak przyjmuje się bowiem zgodnie w orzecznictwie i piśmiennictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. (...) Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 131/12, NSA wskazał zaś, iż przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. "Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący." Podsumowując, nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Kierując się powyższym, nie sposób -zdaniem Sądu- stwierdzić, aby zaskarżona decyzja (jako oparta na stanie faktycznym i prawnym z daty badanego aktu, uwzględniająca ww. wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu) oraz decyzja ją poprzedzająca, zawierały prawidłowe rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu , organy prowadzące postępowanie nadzorcze nie wykazały żadnego z trzech elementów niezbędnych dla przyjęcia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Zważyć należy, że zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, było zweryfikowanie w ww. trybie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne, w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że umorzenie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, na podstawie art. 105 § 1 kpa było" przedwczesne", zaś postępowanie poprzedzające to rozstrzygnięcie "były znikome i w niewystarczający sposób przyczyniło się do rzetelnego wyjaśnienia i udokumentowania spornych zagadnień, tak jak wymagają tego przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie mogły więc stanowić przesłanek do wydania decyzji umarzającej postępowanie w trybie art. 105 § 1 kpa." Zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazali natomiast jaki przepis prawa został w sprawie niniejszej naruszony w sposób rażący, ani nie uzasadnili jakie skutki gospodarcze lub społeczne wywołała decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2015r., których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa. Konkludując należy podkreślić, iż decyzje obu instancji wskazywały na uchybienia mogące skutkować uchyleniem decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2015r. w trybie zwykłym, natomiast nie zawierają żadnych nie budzących wątpliwości twierdzeń co zaistnienia przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy mając na uwadze powyższe rozważania, przeprowadzą wnikliwa ocenę decyzji z [...] czerwca 2015r. w kontekście zaistnienia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W tej sytuacji, uznając, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.