VII SA/Wa 905/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. , znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania F. R. S. J. z siedzibą w [...]., reprezentowanej przez r. pr. Ł. G., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], PINB w [...] nałożył na inwestora L. R. Zakład Przetwórstwa Mięsnego [...] z siedzibą w [...], obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia budynku warsztatu ślusarskiego Zakłady Przetwórstwa Mięsnego [...], usytuowanego na działce nr [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1. wykonaniu w całości, zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku warsztatu ślusarskiego Zakłady Przetwórstwa Mięsnego [...] - instalacja elektryczna wewnętrzna", 2. wykonaniu zaleceń wynikających z "Oceny stanu technicznego budynku warsztatu ślusarskiego Zakładu Przetwórstwa Mięsnego [...] - instalacja ogrzewania i wentylacji" (...) tj. a) wykonaniu instalacji grawitacyjnej z urządzeniem wywiewnym o regulowanym przepływie typu "Turbowent" lub wywietrzak dachowy, z osadzeniem kratki wywiewnej pod stropem wyposażone w przepustnicę lub zasuwkę regulacyjną, b) wykonaniu uszczelnienia szczeliny pomiędzy bramą wejściową a posadzką. Po wszczęciu na wniosek F. R. S. J. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez r. pr. Ł. G., postępowania [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2007r. Rozpatrując odwołanie F. R. S. J. z siedzibą w [...] od decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011 r. GINB uznał, że PINB w [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], w sposób rażący naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 7, 8 i 77 kpa. GINB zauważył, że w niniejszej sprawie PINB w [...] wszczął postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonanych przy adaptacji stodoły na budynek warsztatu ślusarskiego - części położonej na działce nr [...] w [...] wybudowanej dla potrzeb zakładu przetwórstwa mięsnego. Z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany powstał w 1986r. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń na czym polegała adaptacja budynku stodoły na potrzeby warsztatu, oraz czy w związku z tą adaptacją były wykonane jakieś roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, czy też nastąpiła tylko zmiana sposobu użytkowania bez jakiejkolwiek przebudowy. W związku z powyższym GINB wskazał, że bezpodstawne jest zawarte zarówno w decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2007r. jak i w zaskarżonej decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011 r. twierdzenie, że inwestor dokonał przebudowy budynku stodoły na warsztat ślusarski bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto powiatowy organ nadzoru wskazując, że doszło do przebudowy (czyli budowy zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego) budynku, który powstał w 1986r. powinien zastosować w sprawie art. 37-40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z póz. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r., który stanowi podstawę prawną badanej decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2007r. Natomiast w przypadku jeśli doszło tylko do zmiany sposobu użytkowania bez wykonania robót budowlanych, na które wymagane było pozwolenie na budowę - do legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia mają zastosowanie przepisy zawarte w art. 71 a Prawa budowlanego z 1994r. GINB również wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 7, 77 Kpa i miało istotny wpływ na jej wynik. W konkluzji GINB stwierdził, że PINB w [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2007r., rażąco naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 7 i 77 kpa. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. R., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156§ 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7, 8 i 77 kpa oraz art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 80c Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu niekonsekwencję w ocenie prawnej rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2007r. Organ bowiem uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8 i 77 kpa, podczas gdy w dalszej części rozważań organ podnosi, że naruszono przepisy art. 7, 8 i 77 kpa bowiem nie ustalono kiedy nastąpiła przebudowa stodoły na budynek warsztatu ślusarskiego, wskazując, iż w oparciu o przepisy art. 103 § 2 Prawa budowlanego należało stosować przepisy ustawy z 1974 roku. W ocenie skarżącego świadczy to o wewnętrznej sprzeczności bowiem skoro nie ustalono, kiedy nastąpiła przebudowa stodoły na budynek warsztatu ślusarskiego to brak było podstaw do konstatacji, że w niniejszej sprawie należało stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący podkreślił, że decyzję PINB z dnia [...] marca 2007 roku poprzedziło wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 roku, w którym działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (a więc przepisu o charakterze proceduralnym) powołując się na przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązano skarżącego do przedłożenia w terminie do [...] lipca 2006 roku szeregu dokumentów. Powołany przepis uprawniał PINB do nałożenia na inwestora takiego obowiązku. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 roku PINB stwierdził, że (k. 2 uzasadnienia) "Inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na przebudowę budynku stodoły na warsztat, a zatem przebudowa prowadzona była bez wymaganego nadzoru, a zatem postępowanie w sprawie przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę należy prowadzić w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Ponieważ roboty związane z przebudową stodoły na warsztat ślusarski zostały zakończone tut. organ nie wstrzymał ich wykonania." W ocenie skarżącego z powyższego ustalenia wynika, że PINB wcale nie ustalił jakoby przebudowa nastąpiła w 1986 r. lecz wskazuje na zakończenie przebudowy w trakcie prowadzonego postępowania. L. R. podkreślił, że skoro postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy art. 50 i 51 w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego to brak jest podstaw do przypisania decyzji z dnia [...] marca 2007 roku naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Zaznaczenia wymaga przy tym fakt, że Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że GINB wadliwie stwierdził, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] rażąco narusza prawo. Tym samym wadliwe jest stanowisko wskazujące na podstawy do jej eliminacji w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. GINB wydając zaskarżoną decyzję uznał, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 7 i 77 kpa. Nawiązując do pierwszego z argumentów organu należy podnieść, że z akt sprawy wynika, że PINB w [...] wszczął postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonanych przy adaptacji stodoły na budynek warsztatu ślusarskiego usytuowanego na działce nr [...] w [...] wybudowanej dla potrzeb zakładu przetwórstwa mięsnego. Wbrew twierdzeniom GINB z akt sprawy nie wynika, że ww. budynek powstał w 1986 r., lecz że w tym okresie nastąpiła jego adaptacja. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2006 r. wynika, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek warsztatowy, którego adaptacja z poprzednio istniejącej stodoły nastąpiła w 1986 r. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne stwierdził, że inwestor wykonanych robót budowlanych nie posiadał pozwolenia ani zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania stodoły na warsztat ślusarki. W związku z powyższym, wprawdzie w aktach sprawy brak jest wprost informacji na czym polegała adaptacja budynku stodoły na potrzeby warsztatu, tym niemniej w świetle zgromadzonej dokumentacji nie można absolutnie wykluczyć, że takie roboty budowlane zostały wykonane. Należy w tym miejscu zaznaczyć - co zresztą podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB – że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest nowym postępowaniem prowadzącym do merytorycznego załatwienia sprawy, lecz ma na celu weryfikację legalności badanej w trybie nadzorczym decyzji w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie jej wydania. W rezultacie niedopuszczalne jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego modyfikującego ww. stan faktyczny w dacie orzekania organu nadzoru. Skoro zatem z analizy stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie można wysnuć wniosku, że inwestor –L. R. nie wykonał w trakcie adaptacji jakichkolwiek robót budowlanych – to brak jest podstaw do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ten tryb bowiem ma zastosowanie również do sytuacji, w której zmiana przeznaczenia budynku wiąże się z wykonaniem określonych robót budowlanych. Wbrew stanowisku GINB nie można jednoznacznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie wykonano jakichkolwiek robót budowlanych a zastosowanie znajdzie wyłącznie tryb dotyczący zmiany użytkowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. W związku z tym Sąd nie podzielił argumentu organu dotyczącego rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygniecie tej kwestii wymagałoby bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczającego znacznie poza postępowanie nieważnościowe. Z tych też względów jako niezasadne i sprzeczne z istotą nadzwyczajnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 kpa Sąd uznał stwierdzenie przez GINB rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem GINB, że ewentualna przebudowa budynku, który powstał w 1986r. powinna skutkować zastosowaniem w sprawie art. 37-40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z póz. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Niewątpliwie z treści powołanego przepisu przejściowego wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do budowy obiektów a nie do wszystkich robót budowlanych, w tym także nieobjętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie doszło do prawdopodobnych robót budowlanych związanych z adaptacją budynku stodoły na budynek warsztatu ślusarskiego to zastosowanie w sprawie znajdzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). W hipotezie art. 50 Prawa budowlanego mieszczą się obiekty niewymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Będą to roboty budowlane nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudową, nadbudową obiektu budowlanego), a zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W związku z powyższym należy stwierdzić, że tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie m. in. do legalizacji robót budowlanych, które wprawdzie są wykonywane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, (w warunkach samowoli budowlanej), jednakże nie dotyczą obiektu budowlanego, czyli - stosownie do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit a), budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit b), ani też obiektu małej architektury (art. 3 pkt 1 lit c). Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać za niewłaściwe stanowisko GINB dotyczące ewentualnej konieczności zastosowania art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Reasumując GINB w sposób nieuzasadniony zastosował nadzwyczajną procedurę przewidzianą w art. 156-159 kpa ingerując w obrót prawny i naruszając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa i nie dające się pogodzić z zasadą praworządności negatywne skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje weryfikowana decyzja, które uzasadniałyby wspomnianą ingerencję powinny zostać wykazane przez organy w sposób bezsporny. W rozstrzyganej sprawie GINB tych okoliczności nie wykazał, a stwierdzenie nieważności było wadliwe. Sąd jako prawidłową ocenił natomiast decyzję [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.