VII SA/Wa 905/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez adw. R. M. w imieniu Pana A. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia, na wniosek Pana A. K., nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I Instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Pana A. K., reprezentowanego przez adw. R. M., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu A. i M. C. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczo-garażowego i adaptację pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w Ko. przy ul. [...] na pgr [...], pb [...], gm. [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z [...] marca 2017 r., w imieniu Pana A. K. adw. R. M., wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazano, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zatem, z powyższego wynika, iż strona może być reprezentowania w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, a dla wykazania, że pełnomocnik został ustanowiony niezbędne jest okazanie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z akt sprawy wynika, że wniosek z 25 września 2015 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., został złożony w imieniu Pana A.K.przez adw. R. M. a do wniosku dołączona została kopia pełnomocnictwa, z którego wynika, iż adw. R. M. jest upoważniony do "reprezentowania wnioskodawcy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] i podejmowania przed ww. organem wszelkich czynności jego imieniem, a w szczególności do podjęcia w jego imieniu odpowiednich czynności ukierunkowanych na wznowienie postępowania administracyjnego, dotyczącego nielegalnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce stanowiącej własność M. i A.C., usytuowanej w K. przy ul. [...] nr [...] i reprezentowania go w tym postępowaniu przed organami oraz sądami wszystkich instancji z prawem udzielania substytucji." Pismem z 5 lipca 2017 r., GUNB wezwał adw. R. M. do przedłożenia pełnomocnictwa uprawniającego do występowania w imieniu Pana A. K. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Pismem z 2 sierpnia 2017 r. odpowiadając na to wezwanie przedłożył jedynie potwierdzoną za zgodność kopię dotychczasowego pełnomocnictwa, stwierdzając jednocześnie, że "zakresem pełnomocnictwa objęty jest przedmiot niniejszego co potwierdził jednoznacznie Wojewoda [...]." Z takim stanowiskiem nie zgodził się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że z leżącej u podstaw ww. wezwania GUNB z 5 lipca 2017 r., analizy treści pełnomocnictwa wynika bowiem, że do reprezentowania Pana A.K. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., Nr [...], adw. R. M. upoważniony nie jest. Mianowicie pełnomocnictwo to upoważnia do: 1) reprezentowania wnioskodawcy przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] i podejmowania przed ww. organem (t.j. przed PINB-em w [...]) wszelkich czynności jego imieniem, a w szczególności do podjęcia w jego imieniu odpowiednich czynności ukierunkowanych na wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego nielegalnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce stanowiącej własność M. i A. C., usytuowanej w K. przy ul. [...] na pgr nr [...], pb [...] gm. [...]. 2) reprezentowania go w tym postępowaniu przed organami oraz sądami wszystkich instancji z prawem udzielania substytucji." Z powyższego zestawienia wynika, w ocenie organu odwoławczego, iż pełnomocnik Pana A. K. jest upoważniony do występowania w imieniu swego mocodawcy przed PINB w [...] oraz "przed organami i sądami wszystkich instancji w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego "nielegalnej rozbudowy budynku gospodarczego (...)." Powyższe pełnomocnictwo nie upoważnia zatem do występowania przed organami administracji architektoniczno - budowlanej w sprawach wydanych przez te organy rozstrzygnięć w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a jedynie w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym pełnomocnictwo jakie istnieje w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do reprezentowania wnioskodawcy - Pana A. K. przez adw. R. M. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., Nr [...], przed żadnym organem. Dalej wskazano, że nienależyta reprezentacja wnioskodawcy miała miejsce już w postępowaniu przed Wojewodą [...]. Trudno też zgodzić się z argumentem pełnomocnika, jakoby wojewoda ten potwierdził objęcie zakresem pełnomocnictwa również postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., Nr [...],. Organ odwoławczy uznał, iż uszło uwagi wojewody, iż z przyczyn podanych wyżej pełnomocnictwo nie obejmuje działania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Należyta reprezentacja strony w postępowaniu powinna być oceniana przez organ odwoławczy w takim samym stopniu i zakresie jak przez organ I instancji. W związku z tym stwierdzono, że wniosek złożony w imieniu Pana A. K. z 25 września 2015 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., Nr [...], został złożony przez osobę nie mającą właściwego umocowania. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braku wniosku poprzez dostarczenie właściwego umocowania do działania w sprawie albo wszczęcie postępowania z urzędu. Postępowanie wszczęte na podstawie wniosku, który nie pochodził od strony powinno zakończyć się jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ( Z uwagi na powyższe, uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, jako wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu. Skargę na tę decyzję złożył A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych, b) art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 k.p.a. oraz art. 61 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż złożony przez pełnomocnika wniosek o wszczęcie postępowania była wadliwy, co skutkowało niemożnością wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, c) art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 k.p.a. oraz art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację treści pełnomocnictwa skutkującą błędnym, albowiem pozbawionym uzasadnionych podstaw przyjęciem, iż pełnomocnik A. K. nie był umocowany do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie, d) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zgromadzonych w niej dowodów, a także wyprowadzenie z nich błędnych wniosków, skutkujące bezpodstawnym i niesłusznym przyjęciem, iż prowadzone w sprawie postępowanie na skutek określonej wadliwości pełnomocnictwa należało umorzyć, a zaskarżoną decyzję uchylić, e) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącego, do usunięcia zachodzącej zdaniem organu odwoławczego wadliwości formalnej pełnomocnictwa, z zaniechaniem pouczenia, o tym, iż nieuzupełnienie odnośnego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania, f) art. 7 k.p.a. w postaci uchybienia obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w sytuacji braku należytego wyjaśnienia podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, w kontekście przewidzianego w art. 7 k.p.a. obowiązku uwzględniania słusznego interesu strony, który każdorazowo powinien podlegać uwzględnieniu zwłaszcza w sytuacji, gdy organy wydają decyzję, objętą uznaniem administracyjnym, a także w sytuacji gdy interes strony jest zbieżny z interesem społecznym, a ponadto w sytuacji gdy zainicjowane przez skarżącego postępowanie nieważnościowe prowadzić ma do wyeliminowania z obrotu prawnego oczywiście wadliwego rozstrzygnięcia, naruszającego chronione konstytucyjnie prawo własności, g) art. 8 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanej decyzji, h) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu. Wskazując na powyższe zarzuty wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Pierwszym i zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest jej wewnętrzna sprzeczność. Organ odwoławczy uznaje bowiem, że pełnomocnik Skarżącego nie dysponował właściwym pełnomocnictwem i z tego powodu nie można było skutecznie wszcząć w sprawie postępowania przed organem I instancji. Co do zasady z tym stanowiskiem Sąd się zgadza. Dołączone do sprawy pełnomocnictwo nie upoważniało do działania przed organem architektoniczno-budowlanym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r. Organ odwoławczy nie dostrzega jednak tego, że rozpoznaje sprawę na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika legitymującego się tym samym pełnomocnictwem. Skoro organ odwoławczy uznał, że pełnomocnictwo nie uprawniało do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania to nie powinien uruchamiać postepowania odwoławczego. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP), strona postępowania ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych przez organ w pierwszej instancji. Z przepisu art. 127 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Przedmiotem odwołania jest więc decyzja administracyjna jako akt rozstrzygający sprawę co do istoty albo w inny sposób kończący postępowanie. Jak wynika z powyższego przepisu postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Jedynie czynność strony jaką jest wniesienie odwołania sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień dlań przewidzianych. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest jednolity pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z 25.05.1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego." W tej sytuacji, jeśli organ odwoławczy uznał, że złożone pełnomocnictwo było wadliwe w zakresie wszczęcia postępowania , to pozostawało takie również przy składaniu odwołania. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze nie mogło być skutecznie wszczęte i w takiej sytuacji GINB orzekał II instancji pomimo braku skutecznego odwołania. Sąd podziela również zarzuty strony skarżącej wskazujące na wadliwość pisma stanowiącego wezwanie do usunięcia braków formalnych pełnomocnictwa. W sytuacji uznania, iż pełnomocnictwo do działania w przedmiotowej sprawie było nieprawidłowe obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie strony do usunięcia braku formalnego w wyznaczonym 7 dniowym terminie, pod rygorem pozostawienia odwołania A. K. bez rozpoznania ( art.134 k.p.a. ). W rozpoznawanej sprawie skierowanego do pełnomocnika pisma o wezwaniu do usunięcia braków formalnych nie można uznać za prawidłowe. Nie zawarto w nim bowiem takiego pouczenia, a poinformowano jedynie o rozpoznaniu sprawy w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy gdy brak nie zostanie uzupełniony. Wskazać również należy, że prezentowane jest powszechnie stanowisko, iż nawet w sytuacji nie uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa przez pełnomocnika należy wezwać stronę do ewentualnego podpisania złożonych pism procesowych. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.). O kosztach postępowania na podstawie m.in. art. 200 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania zawarte są wprost w przedmiotowym uzasadnieniu.