VII SA/Wa 906/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...] WINB, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB w [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przewodu kominowego, poprowadzonego w ścianie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku H. K., skarżącej w sprawie, w przedmiocie przewodu kominowego poprowadzonego w ścianie budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. W niniejszej sprawie PINB w [...], w związku z nieścisłościami w kwestii prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania, wezwał wnioskodawcę H. K. do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. H. K. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. wyjaśniła, iż żąda wszczęcia postępowania w sprawie legalności wylotu spalin z pieca gazowego centralnego ogrzewania. Tym samym PINB w [...] uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie przewodu kominowego jest bezprzedmiotowe ze względu na błędne określenie jego przedmiotu. Organ pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że zobowiązany jest do zbadania legalności instalacji gazowej wykonanej w przedmiotowym budynku. [...] WINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania H. K. uznał, że PINB w [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. [...] WINB przytoczył treść art 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz opisał instytucję bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy podzielił zdanie PINB o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Podniósł, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem H. K., prowadzone było w sprawie przewodu kominowego, poprowadzonego w ścianie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb: [...] przy ul. [...] w [...]. Tymczasem skarżąca domagała się sprawdzenia legalności wylotu spalin, co potwierdziła w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r. Skarżąca sprecyzowała swoje żądanie, które dotyczyło "ustalenia legalności wylotu spalin z pieca gazowego c.o. z budynku gospodarczego należącego do A. N.". [...] WINB podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że organ administracji publicznej jest związany przedmiotem postępowania i nie może go zmieniać na poszczególnych etapach postępowania. W związku z faktem, że w toku postępowania okazało się, iż organ prowadzi je w przedmiocie niezgodnym z żądaniem skarżącej, zasadne było uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. [...] WINB odniósł się do zarzutów H. K. i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość niniejszego postępowania nie wyklucza rozstrzygnięcia o kwestiach spornych, na których wyjaśnieniu skarżącej zależy. Legalność wylotu spalin z pieca gazowego c.o. z budynku gospodarczego, zlokalizowanego na przedmiotowej działce, zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które PINB wszczął w tym przedmiocie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB złożyła H. K., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...]. Zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 i 8, 77, 78 k.p.a., a także art. 61 k.p.a. poprzez wadliwe rozstrzygnięcie w sprawie przewodu spalinowego, a nie wylotu spalin, a także wobec braku dokonania ustaleń przez organ I instancji w tych kwestiach. Skarżąca, w uzasadnieniu skargi, opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wskazała na konkretne uchybienia organów nadzoru budowlanego obu instancji w kwestii wyjaśnienia sprawy przewodu kominowego i odprowadzanych spalin. Wskazała, że w uzasadnieniu decyzji [...] WINB, nr [...] z [...] września 2010 r., organ odwoławczy zawarł jednoznaczne wskazówki co do dalszego postępowania. [...] WINB nakazał organowi pierwszej instancji dokonać ustaleń w przedmiocie rury spalinowej pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz lokalizacji rury spalinowej. Z protokołu oględzin, przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 29 czerwca 2010 r., nie wynikało jednoznacznie, czy rura spalinowa wychodzi z pomieszczenia kotłowni na zewnątrz budynku. Tymczasem PINB w [...] nie przeprowadził żadnych czynności, do których decyzją został zobligowany. Organ pierwszej instancji ograniczył się do wezwania Skarżącej, by wyjaśniła nieścisłości w kwestii jednoznacznego oznaczenia (wskazania) komina spalinowego. Tym samym to na stronę postępowania scedowano obowiązki należące do organu. Skarżąca podkreśliła, że nie dokonano żadnych czynności dodatkowych określonych decyzją nr [...], nie zareagowano także na udzieloną przez Skarżącą odpowiedź na wezwanie, którą przedłożyła w PINB w [...] w dniu 2 listopada 2010r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest w pełni zasadna. Organy obu instancji błędnie oceniły i zakwalifikowały wniosek Skarżącej jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przewodów kominowych, a nie w sprawie wylotu spalin z budynku sąsiedniego, jak to od początku sprawy określała skarżąca, naruszając przez to art. 61 k.p.a. Skutkiem tego bezpodstawnie umorzono postępowanie w sprawie, naruszając art. 105 § 1 k.p.a. Nie przeprowadzono zatem postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonano analizy i porównania stanu prawnego oraz faktycznego sprawy w sposób określony w wymienionych przepisach, skutkiem czego decyzje obu instancji zostały wydane przedwcześnie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organy administracji są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00, LEX nr 50114). Powyższych zasad nie przestrzegały organy przy załatwieniu sprawy kontrolowanej przez Sąd. Przede wszystkim z niewiadomych powodów organ I instancji bezpodstawnie określił przedmiot postępowania jako postępowanie w sprawie kominów, gdy tymczasem już z pierwszego pisma (K-1 akt) wynika, że Skarżąca zgłasza zastrzeżenia do sytuacji, w której z otworu umieszczonego w ścianie budynku sąsiadującego z jej działką położonego w granicy emitowane są spaliny z pieca c.o. umieszczonego w tym budynku. Nie żądała ona zatem wszczynania postępowania w sprawie kominów, ale ustalenia, czy spaliny są kierowane na jej działkę i czy odpowiada to przepisom prawa. Taki był od początku przedmiot postępowania, co potwierdziła Skarżąca na żądanie organów. Określenie zatem przedmiotu postępowania przez organy jako postępowania w sprawie kominów nie miało żadnej podstawy faktycznej, nie miało też żadnych podstaw umorzenie postępowania z tego powodu, że Skarżąca ponowiła swoje żądanie wyrażone na początku sprawy. Niezasadnie zatem doszło do umorzenia postępowania, gdyż jego przedmiot, tj. zbadanie, czy wylot spalin na działkę Skarżącej nie narusza prawa, nie zmienił się i nadal istnieje. Konsekwencją tego uchybienia były dalsze wady procesowe, tj. zaniechanie dokonania ustaleń i ocen określonych ww. przedmiotem postępowania. Zasadnie też podniesiono w skardze, że w decyzji z dnia [...] września 2010 r. organ II instancji rzeczowo i konkretnie wyłożył wszelkie kwestie, które należało w tym postępowaniu podjąć, niezrozumiałe jest zatem to, że mimo niewykonania wytycznych znajdujących się w tej decyzji, po podjęciu nieprawidłowych czynności przez organ I instancji (zwrócenie się do strony o wyjaśnienie przedmiotu sprawy) i w konsekwencji umorzenia postępowania, organ II instancji zaaprobował rozstrzygnięcie o umorzeniu sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.