VII SA/Wa 907/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012r. sprawy ze skargi E.D. i M.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. C. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy ), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...]Nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...] o "kontrolę dachu pod kątem prawidłowości jego wykonania w budynku przy ul. [...] w W. i podjęcie odpowiednich kroków celem wymiany dachu na prawidłowy" odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 12 września 2011 r. do PINB [...] wpłynął wniosek M.D., zawierający żądanie odnośnie przeprowadzenia kontroli dachu w budynku przy ul. [...] w W. pod kątem prawidłowości jego wykonania oraz podjęcia odpowiednich kroków celem wymiany dachu na prawidłowy. Z treści tego podania wynika, iż wskutek nieprawidłowego stanu technicznego dachu dochodzi do jego przeciekania nad lokalem mieszkalnym nr [...] znajdującym się w tym budynku. Organ wskazał, że w dniach [...] i [...] dokonał czynności kontrolnych w zakresie stanu technicznego przedmiotowego dachu oraz lokalu nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że lokal nr [...] usytuowany na [...] piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] jest lokalem dwupoziomowym z poddaszem użytkowym. W lokalu stwierdzono liczne zacieki przy skosach okiennych - lukarnach, na połaci dachowej i na ścianach zewnętrznych. Nie stwierdzono natomiast zagrzybienia ścian i sufitów. W protokole wskazano, że stan techniczny dachu w tym budynku jest dobry. Potwierdzono natomiast występowanie zawilgocenia i odprysków przy skosach okiennych. Ponadto ustalono, że we wrześniu 2011 r. został wykonany remont dachu polegający na częściowej wymianie gontu i obróbek blacharskich, uszczelnieniu obróbek masą bitumiczną przy brandmurze i kominie. Organ wskazał, iż w myśl art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska nakazać przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W analizowanym przypadku organ nie stwierdził żadnej z w/w okoliczności tj.: nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, która uprawniałaby organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ stwierdził, iż należy odmówić wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a Kpa, gdyż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej zgodnej z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 5 września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 61a § 1 Kpa, tj. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek M. D. w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W., jako podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie poruszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszące się w istocie co do meritum sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu powiatowego. Ustalenia faktyczne oraz ocena stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr [...] mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Jeżeli natomiast do ustalenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zastosowanie mieć będą zasady ogólne dotyczące wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu [art. 61 Kpa] i umorzenia postępowania - w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości [art. 105 Kpa]. W ocenie [...] w niniejszym przypadku winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M.D., aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podanie M. D. dotyczyło stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w zakresie jego nieszczelności, powodującej, zdaniem wnoszącego podanie, zalewanie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się bezpośrednio pod tym dachem. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [art. 61 a § 1 Kpa]. Organ zaznaczył, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że pojęcie strony, o jakim jest mowa w art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Podmioty te, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. Organ wskazał, że postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, a więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących wyłącznie stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu. Z tych też względów wniosek M.D. może stanowić dla organu powiatowego jedynie informację odnośnie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. Jako, że ani M. D., ani E.D. nie są właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie mogą być zatem uznani za stronę, której przysługiwałoby uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższej na względzie, w ocenie organu należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kpa, w celu skorygowania nieprawidłowości, jakimi obarczone jest wydane w I instancji postanowienie z dnia 25 stycznia 2012 r. W ocenie [...] organ powiatowy winien ponownie dokładnie zbadać, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. z urzędu. Ustalenia bowiem wymaga, czy stan faktyczny niniejszej sprawy - w związku z informacją zawartą w podaniu M. D. - wypełnia którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. D. i M.D. wnosząc o jego uchylenie w całości jako naruszającego ich prawo materialne i procesowe poprzez nieuznanie ich za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie z urzędu oraz zobowiązanie Administratora Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do wymiany dachu nad ich mieszkaniem w krótkim terminie, a nie do jego naprawy, gdyż "łatanie dachu" jest bezskuteczne. Skarżący podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest niespójne, w wielu miejscach sprzeczne, a przede wszystkim opiera się na nieprawidłowo przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w lokalu nr [...] oraz ich nieprzeprowadzenia kontroli w ogóle na dachu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek M. D. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było oczywiście nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie przeprowadził całe postępowanie administracyjne, a w szczególności dokonał kontroli stanu technicznego dachu w dniu [...], kolejnej kontroli dokonano w dniu [...]. Zgromadzono również dowody w postaci dokumentacji pochodzącej od Spółdzielni mieszkaniowej "[...]". W tym stanie rzeczy nie można było odmówić wszczęcia postępowania jeśli się je w rzeczywistości przeprowadziło. Organ odwoławczy próbując naprawić ten błąd również odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. przyjmując jednak, że wniosek pochodzi od osoby nie mającej w tym postępowaniu interesu prawnego. Wskazano więc na inną okoliczność, która jednak prowadziła do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia. Nie można jednak nie zauważyć faktu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte oraz przeprowadzono dość obszerne, a w ocenie organu I instancji wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia postępowanie wyjaśniające. W tej sytuacji organ odwoławczy uznając brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżących winien rozważyć zasadność postępowania w świetle art. 105 k.p.a. Stwierdzając, iż organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy.