VII SA/Wa 907/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego H. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. M. (dalej: "skarżący", "inwestor") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z [...]marca 2019 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2018 r., znak: [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] sierpnia 2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek inwestora H. M. o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w [...] przy ul. [...]. Do wniosku został dołączony projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...] Starosta [...] nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, nieprawidłowości w złożonych dokumentach, polegających na dołączeniu projektu zagospodarowania działki zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2001 r. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem. Decyzją z [...]września 2018 r. Nr [...] Starosta [...]odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2019 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12, art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], Starosta nałożył na inwestora obowiązek złożenia, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, projektu zagospodarowania działki, który będzie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] listopada 2001 r., a inwestor nie wykonał w terminie nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy ustalił, że analizowane zamierzenie budowlane zlokalizowane jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] symbolem "[...]". Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] ma powierzchnię 347,76 m2. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 8 pkt 4 wyżej powołanego planu miejscowego, dla obszaru "[...]" ustalono przeznaczenie strefy mieszkaniowo-usługowej, o zabudowie średnio-intensywnej i wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji. Minimalna powierzchnia działki wynosi 450 m2, przy czym dopuszcza się lokalizację zabudowy plombowej na istniejących działkach, mających powierzchnię mniejszą niż 450 m2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] listopada 2001 r., zmieniającego zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] listopada 1991 r., nie przewidują możliwości rozbudowy budynków wybudowanych przed datą wejścia w życie przepisów zmieniających, tj. wybudowanych na działkach mniejszych niż 450 m2 przed [...]. listopada 2001 r. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] nie spełnia wymogów planu miejscowego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane muszą być bezwzględnie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania oraz warunki zabudowy. W skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do obiektywnego załatwienia sprawy; - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 140 k.c. i art. 233 k.c. poprzez bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydając pozwolenie na budowę organ jest zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć realizujących cele w zakresie zagospodarowania terenu sformułowane w planie miejscowym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.01.2019 r. sygn. akt II OSK 539/17, że ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy poprzedzić ogólnym stwierdzeniem co do tego, że omawiana zgodność nie oznacza dosłowną zgodność polegającą na przepisaniu ustaleń planu do projektu architektonicznobudowlanego. Pojęcie "zgodności" w ujęciu art. 35 ust. 1 pkt 1 tego prawa oznacza brak sprzeczności pomiędzy postanowieniami planu a przedstawionym do zatwierdzenia projektem. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem organów stosujących prawo jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą się one od tego uchylić pod pozorem niejasności czy niekompletności regulacji (tak A. Ostrowska w: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016). Należy mieć przy tym na uwadze podstawową zasadę prawa budowlanego wyrażoną w art. 4 tej ustawy, zgodnie z którą każdy, komu przysługuje prawo dysponowania gruntem na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta ma zapewnić inwestorowi realizację jego inwestycji i zapobiegać poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., II OSK 1719/07, LEX nr 530046). W rozpoznawanej sprawie wskazana we wniosku o pozwolenie na rozbudowę działka gruntu, na której ma być wzniesiona część budynku mieszkalnego, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy określa dla tego terenu sposób zagospodarowania i zabudowy jako mieszkaniowo – usługowy, o zabudowie średniointensywnej, w tym minimalną powierzchnię działki 450 m2. Plan ten dopuszcza jednak lokalizację zabudowy plombowej na istniejących działkach mających powierzchnię mniejszą niż 450 m2. Skarżący nabył własność działki, której dotyczy wniosek o pozwolenie na rozbudowę, o powierzchni 348 m2 , przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...].11.2001 r. nr [...], którą wprowadzono zmiany do obowiązującego planu miejscowego m.in. poprzez określenie wymogu minimalnej powierzchni działki dla terenów położonych strefie mieszkaniowo – usługowej [...]. Organ dokonał błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że wprowadzone uchwałą z 9.11.2001 r. ograniczenia zabudowy, dotyczące wymogu minimalnej wielkości działki, wykluczają także rozbudowę już istniejących budynków na działkach nie spełniających tego wymogu. Stosując wykładnię a maiori ad minus (tj. komu wolno więcej, temu tym bardziej wolno mniej), należy uznać, że skoro ustawodawca miejscowy dopuścił możliwość wznoszenia nowych budynków w postaci zabudowy plombowej na istniejących działkach mających powierzchnię mniejszą niż 450 m2 to tym bardziej dozwolona jest rozbudowa budynków już istniejących na tych działkach. Taka wykładnia planu miejscowego nie zaburza ustalonego w nim ładu przestrzennego i daje gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu, a jednocześnie uwzględnia interesy właścicieli zabudowanych działek, niespełniających wymogu minimalnej powierzchni, które istniały w dacie wprowadzenia tego ograniczenia przez plan miejscowy. Zaskarżona decyzja jest obarczona ponadto wadliwością niedostatecznych ustaleń w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor składający wniosek o pozwolenie na budowę jest obowiązany dołączyć do tego wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady organ nie jest uprawniony do sprawdzania prawdziwości oświadczenia inwestora, w tym domagania się od niego złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do terenu na cele budowalne, jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego nie zostanie podważona prawidłowość złożonego przez inwestora oświadczenia. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 764/17). Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Pogląd ten w pełni koresponduje z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa w zakresie, w jakim stwierdzono, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1321/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11; wyrok NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11). W rozpoznawanej sprawie inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym podał, że jest właścicielem nieruchomości. Natomiast z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy (informacja z części opisowej bazy [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].04.2018 r. nr [...], decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...].03.1998 r. [...] wynika, że nieruchomość inwestycyjna była przedmiotem współwłasności skarżącego i jego żony J. M., która nie żyła w dacie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ orzekający o pozwoleniu na budowę powinien dokonać ustalenia czy inwestor jest jedynym następcą prawnym zmarłego współwłaściciela nieruchomości inwestycyjnej, a nie poprzestać na domniemaniu prawdziwości oświadczenia inwestora. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi – 500 zł.