VII SA/Wa 908/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po ponownym przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu i na wniosek D.K., na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. ul. [...] , [...][...] dla zamierzenia budowlanego obejmującego: rozbudowę sieci napowietrznej niskiego napięcia od słupa nr [...] do słupa nr [...] i od słupa nr [...] do słupa nr [...], zasilanej ze stacji [...], budowę przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego (Z.W.) na działce nr [...] w [...] gmina [...], wymianę przyłączy energetycznych do budynków na działkach nr [...],[...],[...]; odpowiednio wg projektu budowlanego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] w [...] - obręb [...] [...] - jedn. ew. [...][...] i działkach nr [...],[...],[...] w [...] - obręb [...] [...] - jedn. ew. [...][...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A., następca prawny [...] Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia[...] maja 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek D. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w odniesieniu do działek nr [...], obr. [...] i nr [...], obr. [...], a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Z powyższego wynika, że organ wojewódzki wszczął dwa odrębne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], pierwsze na wniosek strony, a drugie z urzędu. Skoro tak, ww. postępowania, w ocenie organu II instancji, winny zostać zakończone odrębnymi decyzjami, adekwatnymi do zakresu wszczęcia postępowania. Brak jest bowiem możliwości połączenia postępowań wszczętych z urzędu i na wniosek strony, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości łączenia takich postępowań. Inny jest zakres przedmiotowy jak i podmiotowy tych postępowań. Przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania jest weryfikacja decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w całości, natomiast przedmiotem wszczętego na wniosek strony postępowania jest weryfikacja tej decyzji jedynie w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy. Analogicznie do zakresu przedmiotowego ww. postępowań dla każdego z nich odrębnie wyznacza się ich strony. Postępowanie wszczęte z urzędu i na wniosek strony stanowi więc dwie odrębne sprawy, które winny zostać rozstrzygnięte dwiema decyzjami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że z uwagi na uprzednie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w części dotyczącej działek nr [...], obr. [...] i nr [...], obr. [...], ponowne wszczęcie postępowania z urzędu w odniesieniu do tej samej części ww. decyzji Starosty [...], uznać należy za niedopuszczalne. Następnie, organ wskazał, iż z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., wynika, że w ocenie organu wojewódzkiego decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., bowiem w aktach organu stopnia podstawowego brak jest pełnomocnictwa upoważniającego K. D. do reprezentowania [...] S.A. W tym kontekście, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczność, iż w aktach Starosty [...] nie ma pełnomocnictwa upoważniającego K. D. do reprezentowania [...] S.A. nie oznacza automatycznie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. K. D. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu [...] Sp. z o.o. Ze znajdującego się w aktach organu stopnia podstawowego odpisu z rejestru przedsiębiorców nr [...] wynika, że [...] Sp. z o.o. została w całości przejęta przez [...] S.A. na podstawie uchwał walnych zgromadzeń tych Spółek z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nie można wykluczyć, że udzielone przez [...] Sp. z o.o. K. D. pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2008 r. na mocy uchwały [...] S.A. zachowało swoją ważność w ramach spółki przejmującej. Ponadto, w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...][...] S.A. oświadczyła, że potwierdza wszelkie czynności dokonane w jej imieniu przez K. D. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Wobec powyższego stwierdzone przez Wojewodę [...] naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tym samym nie można mu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ II instancji podniósł także, że ewentualne skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tak jak to przyjął organ wojewódzki uznając, że decyzja skierowana została do podmiotu, który utracił swój byt prawny, "a więc nie mógł przedmiotem praw, ani obowiązków" nie podlega ocenie w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2013 r., zobowiązano m.in. Wojewodę [...], do oceny, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W zakresie powyższego, organ II instancji podał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa linii napowietrznej niskiego napięcia od słupa nr [...] do słupa nr [...], zasilanej ze stacji [...], na dz. nr [...],[...],[...], w m. [...]. Budowa przyłącza energetycznego kablowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w m. [...], gmina [...]." Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawia załącznik graficzny do ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Wskazał także, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], przewiduje budowę linii elektroenergetycznej na działkach stanowiących współwłasność D. K. poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wytyczonymi decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] linia elektroenergetyczna miała przebiegać w odległości ok. 1 m na południe od granicy działki nr [...] z działką nr [...], przy czym na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...] miała to być linia kablowa. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], przewiduje budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...], poza ww. liniami rozgraniczającymi, w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr [...] (obecnie nr [...]) z działką nr [...]. Zdaniem organu nadzoru II instancji, naruszenie to nie zostało w jakikolwiek sposób omówione w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Ponadto, zarzucono organowi wojewódzkiemu, iż ten rozpoznając merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien go rozpoznać w kontekście zaistnienia wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. , a nie czynić to w sposób wybiórczy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przy czym pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prowadząc zaś ponownie postępowanie Wojewoda [...] dostosuje zakres merytorycznej weryfikacji decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], do zakresu interesu prawnego D.K. i ponownie oceni, uwzględniając uwagi zamieszczone w niniejszej decyzji oraz w treści decyzji z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], czy weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...], nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. W części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] postępowanie winno zostać natomiast umorzone - właścicielem tej działki jest obecnie Województwo [...], natomiast jej zarządcą jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] Zakres interesu prawnego D. K. nie obejmuje działki nr [...], obr. [...]. Natomiast, wszczęte z urzędu postępowanie Wojewoda [...] przeprowadzi odrębnie, a wydając rozstrzygnięcie kończące postępowanie uwzględni, że postępowanie to zostało wszczęte w odniesieniu do części ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], dotyczącej dawnej działki nr [...] oraz nr [...] po raz drugi w tej samej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. K., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na okoliczności przemawiające, w jej ocenie, za stwierdzeniem nieważności decyzji. Podniosła mianowicie, że umowa cywilnoprawna z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], została sfałszowana i nigdy ona ani mąż jej nie podpisywali. Ponadto, w umowie wspomniana jest działka nr [...], która nie istnieje od 7 maja 2010 r. Kolejnym wykroczeniem jest nieinformowanie skarżącej o postępowaniu administracyjnym. Wynikało to z nie jej winy, gdyż od 17 sierpnia 2010 r., jestem zameldowana w [...] i pod ten adres nie dostarczano żadnych wiadomości o postępowaniu administracyjnym. D. K. wskazała także, że w dniu 27 lipca 2011r. przy ustalaniu przebiegu linii przez geodetę poinformowała wraz z mężem K. D. o podziale działki nr [...] i wycofaniu pełnomocnictwa, gdyż nie wyrazili zgody na taki przebieg linii. Zgodnie z ustaleniami z dnia 1 września 2009 r K. D. wystąpił z wnioskiem o wycinkę drzew pod budowę linii. Skarżąca otrzymałam czas na wycięcie drzew do 31 grudnia 2010 r. Po tym terminie K. D. miał wybudować linie, lecz tak się nie stało, gdyż rozpoczął budowę 28 sierpnia 2011 r. nie czekając na wycięcie drzew. W między czasie doszło do podziału działki nr [...] i wszelkie decyzje dotyczące budowy linii powinny zostać unieważnione. Strona zaznaczyła również, że w projekcie z dnia [...] czerwca 2011 r. powołana jest firma [...] Sp. z o.o., a w projekcie z dnia [...] stycznia 2011r. jest firma [...] S.A. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zapadła ona z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, iż organy prowadziły postępowanie w nadzwyczajnym trybie – stwierdzenia nieważności decyzji, które jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponadto, podkreślić trzeba, że wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest "rażące naruszenie prawa", które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., wynika, że w ocenie organu wojewódzkiego decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., bowiem w aktach organu stopnia podstawowego brak było pełnomocnictwa upoważniającego K.D. do reprezentowania [...] S.A. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż okoliczność, że w aktach S. M. nie ma pełnomocnictwa upoważniającego K.D. do reprezentowania [...] S.A. nie oznacza automatycznie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. K. D. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu [...] Sp. z o.o. Ze znajdującego się w aktach organu stopnia podstawowego odpisu z rejestru przedsiębiorców nr [...] wynika, że [...] Sp. z o.o. została w całości przejęta przez [...] S.A. na podstawie uchwał walnych zgromadzeń tych Spółek z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nie można wykluczyć, że udzielone przez [...] Sp. z o.o. K.D. pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2008 r. na mocy uchwały [...] S.A. zachowało swoją ważność w ramach spółki przejmującej. Ponadto, w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...][...] S.A. oświadczyła, że potwierdza wszelkie czynności dokonane w jej imieniu przez K.D. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał, że wobec powyższego stwierdzone przez Wojewodę [...] naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tym samym nie można mu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie każde naruszenie przepisu, będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie także zauważył, że ewentualne skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tak jak to przyjął organ wojewódzki uznając, że decyzja skierowana została do podmiotu, który utracił swój byt prawny, "a więc nie mógł przedmiotem praw, ani obowiązków" nie podlega ocenie w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego, na co zwrócono uwagę powyżej, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym, organ nadzoru, podobnie jak w trybie zwykłym, obowiązany jest prowadzić postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Motywy decyzji, obejmujące kryteria jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wojewoda [...], prowadząc postępowanie, ograniczył się jedynie do weryfikacji decyzji Starosty [...] z dnia[...] czerwca 2011 r., jedynie pod kątem istnienia kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i to jeszcze w niepełnym zakresie. W tej kwestii, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w decyzji z dnia [...] września 2013 r., zobowiązano m.in. Wojewodę [...], do oceny, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji podał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa linii napowietrznej niskiego napięcia od słupa nr [...] do słupa nr [...], zasilanej ze stacji [...], na dz. nr [...],[...], [...], w m. [...]. Budowa przyłącza energetycznego kablowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...][...],[...],[...], [...],[...],[...] w m. [...], gmina [...]." Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiał załącznik graficzny do ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Wskazał także, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], przewidywał budowę linii elektroenergetycznej na działkach stanowiących współwłasność D. K. poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wytyczonymi decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] linia elektroenergetyczna miała przebiegać w odległości ok. 1 m na południe od granicy działki nr [...] z działką nr [...], przy czym na odcinku od zachodniej granicy działki nr[...] do słupa nr [...] miała to być linia kablowa. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], przewidywał budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...], poza ww. liniami rozgraniczającymi, w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki nr [...] (obecnie nr [...]) z działką nr [...]. Zdaniem organu nadzoru II instancji, co także stwierdził Sąd, naruszenie to nie zostało w jakikolwiek sposób omówione w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Organ wojewódzki, nie dokonał także weryfikacji decyzji Starosty [...], w kontekście zaistnienia wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., do czego był zobowiązany. Zbadanie decyzji w sposób wybiórczy, jedynie przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie czyni zadość obowiązkowi prawidłowej weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/08). Ponadto, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro organ wojewódzki wszczął dwa odrębne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], pierwsze na wniosek strony, a drugie z urzędu, to winne zostać one zakończone dwiema odrębnymi decyzjami. Jednakże, w ocenie Sądu, należy przyjąć argumentację sprowadzającą się do zaakcentowania, że w niniejszej sprawie należy mieć na względzie specyficzny charakter decyzji stanowiącej podstawę weryfikacji w postępowaniu nieważnościom, nie zaś, iż brak jest możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego. Otóż mamy do czynienia z decyzją "liniową". Inny jest zakres postępowania wszczętego z urzędu (weryfikacja decyzji w całości), a inny, w przypadku, gdy organ działa na wniosek strony postępowania (weryfikacja decyzji jedynie w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy). Reasumując, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło w poszanowaniu dyspozycji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na stwierdzone w decyzji Wojewody [...] nieprawidłowości. Istotne w sprawie jest również to, iż w następstwie, weryfikowanej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., zapadły już dwie merytoryczne decyzje, Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., będące przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2195/14. Z uwagi na charakter wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., i zakresu jej sądowej kontroli, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, gdyż argumentacja w niej zawarta wskazuje na kwestie merytoryczne przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym, ponadto wzięte zostały one pod uwagę, przy wydawaniu przez organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.