VII SA/Wa 909/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi K. i T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności skargę oddala. W dniu 6 lipca 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek z dnia 1 lipca 2004 r. K. i T. B., reprezentowanych przez adwokata W. P., którzy na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane domagali się wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności przedstawienia stosownej dokumentacji obejmującej I piętro przedmiotowego obiektu, celem legalizacji istniejącego stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazującej wykonanie niezbędnych czynności do doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, celem legalizacji istniejącego stanu faktycznego. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego realizowanego przy ul. [...] w W., na działce nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność K. i T. B., zostało wszczęte w Urzędzie Miejskim [...] z wniosku M. K.. W dniu 18 czerwca 1991 r. na terenie inwestycji została przeprowadzona wizja, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], Burmistrz Miasta [...] wstrzymał, w terminie natychmiastowym, roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia, oraz zarządził przedłożenie, w określonym terminie, projektu budowlanego wraz z planem realizacyjnym działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Ww. decyzja wręczono inwestorowi w dniu 19 czerwca 1991 r. W dniu 20 czerwca 1991 r. została przeprowadzona kolejna kontrola inwestycji, podczas której ustalono, że prace budowlane są kontynuowane w ww. budynku. Wobec niezastosowania się przez inwestora do postanowień decyzji Nr [...], Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r., Nr [...], nakazał rozbiórkę ścian I pietra budynku gospodarczego. W dniu 1 lipca 1991 r. K. i T. B. złożyli do Urzędu projekt ww. budynku gospodarczego z mieszkaniami w parterze. Po uchyleniu decyzji Nr [...], przez Wojewodę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., po kolejnym rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] maja 1993 r., Nr [...], którą orzekł przymusową rozbiórkę I piętra wzniesionego na budynku gospodarczego realizowanym bez pozwolenia na budowę i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z dokumentacja techniczną przedstawioną do zatwierdzenia, na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...], do dnia 30 czerwca 1993 r. Decyzją tą nałożono również na K. i T. B. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ww. decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1993 r. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, że sprawa dotycząca legalizacji I piętra ww. obiektu budowlanego, objęta wnioskiem K. i T. B. z dnia 1 lipca 2004 r. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu. Z tych względów bezzasadnym jest wydawanie decyzji w trybie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ponieważ wydanie takiej decyzji może mieć miejsce wyłącznie, przed rozstrzygnięciem sprawy decyzją, a w tej sprawie orzeczono przymusową rozbiórkę I piętra budynku gospodarczego. Odwołanie od ww. decyzji złożyli K. i T. B., reprezentowani przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy niniejszej do ponownego rozpatrzenia, jako wydanej z naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207., poz. 2016, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, PINB [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżących nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji, z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1993 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. o nakazie rozbiórki I piętra wzniesionego na budynku gospodarczym realizowanym bez pozwolenia na budowę i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną przedstawioną do zatwierdzenia, na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...], w terminie do dnia [...] czerwca 1993 r. Z tych względów, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., ponieważ niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. i T. B., reprezentowani przez adwokata W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, tj. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 40 tej ustawy, w sytuacji, gdy fakt wydania decyzji nakazującej rozbiórkę I piętra przedmiotowego budynku nie ma znaczenia dla wniosku o wydanie decyzji w tym trybie. Zdaniem strony skarżącej ww. stanowisko zostało potwierdzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 4/01, w której wyraźnie stwierdzono, że "przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie, stosownie do art. 103 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zarówno do nakazów rozbiórki orzeczonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak i po tej dacie, jeżeli obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., bowiem brak jest wyraźnego przepisu ustawy, który zawierałby odmienną w tym względzie regulację prawną pozwalającą na różnicowanie prawa podmiotów ubiegających się o skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w zależności tylko od tego, kiedy została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę", co zdaniem skarżących oznacza, że fakt wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie ma znaczenia dla wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie strony skarżącej normy prawa budowlanego z 1974 r. oraz obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie uzależniały i nie uzależniają "legalizacji" samowoli budowlanych od kryterium wydania bądź nie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości dokonania "legalizacji" samowoli od takiej decyzji czy jej braku. Z tych względów, zasadny jest wniosek w trybie art. 40 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r., a ponadto w ww. uchwale Sąd wyraźnie stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się niezależnie od tego czy orzeczono nakaz rozbiórki czy nie, byleby obiekt był wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z przepisami prawa. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., o co wnioskują K. i T. B.. Wydanie rozstrzygnięcia jakiego domagają się skarżący, spowodowałoby bowiem naruszenia naruszenie zasady procesowej "powagi rzeczy osądzonej". Tym samym zostałaby spełniona dyspozycja art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co oznacza, że takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotknięte byłoby przesłanką nieważności postępowania. Rozwiązania systemowe zarówno w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., jak i w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. w obecnie obowiązującym brzmieniu, umożliwiają organom administracyjnym przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowoli budowlanych. A więc na podstawie przepisów Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie jest orzekany w sposób bezwzględny. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki właściwy organ administracyjny winien sprawdzić, czy na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest w ogóle przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Dopiero po ewentualnym nie wywiązaniu się przez inwestora z nałożonych na niego obowiązków lub po negatywnym ustaleniu przesłanek legalizacyjnych możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki. Jak wynika z treści art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. po stwierdzeniu wykonywania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia lub tylko odstępstw od zatwierdzonego projektu, albo nawet w sytuacji kiedy roboty te wykonywane są na podstawie i zgodnie z udzielonymi pozwoleniami, lecz w sposób zagrażający ludziom, mieniu lub środowisku organ winien wstrzymać te roboty i nakazać inwestorowi wykonanie określonych czynności, które umożliwią podjęcie dalszych robót. U źródeł takich aktów administracji leży więc naruszenie prawa przez podmiot wykonujący roboty lub tylko zagrożenie tego naruszenia, a podjęte działania zmierzają do ustalenia czy w razie podjęcia nakazanych przez organ działań da się doprowadzić rozpoczęte roboty do stanu zgodności z prawem. Sankcją zaś za niewykonanie przez inwestora nakazanych działań może być nakazanie rozbiórki obiektu. Sankcja ta jest zatem usprawiedliwiona tym, że po stwierdzeniu naruszenia prawa przez inwestora organ nie jest w stanie, na skutek niewykonania nakazu przez tego inwestora, ustalić czy roboty mogą toczyć się nadal. Inaczej mówiąc, organ nie ma podstaw do dokończenia postępowania legalizującego roboty podjęte z naruszeniem prawa. Dlatego też nie jest możliwe przeprowadzenie odrębnego postępowania legalizacyjnego po uprzednim orzeczeniu nakazu rozbiórki na skutek niewykonania nakazów we wszczętym i zakończonym wcześniej postępowaniu zmierzającym do tego samego celu, tj. legalizacji robót związanych z powstaniem tego samego obiektu budowlanego. Dopiero ewentualne wzruszenie w trybach nadzwyczajnych, tj. w postępowaniu wznowieniowym lub nieważnościowym, decyzji o nakazie rozbiórki może otworzyć drogę inwestorowi do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W sprawie kontrolowanej obecnie przez Sąd w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1993 r., Nr [...], o nakazie przymusowej rozbiórki I piętra wzniesionego na budynku gospodarczym, realizowanego bez pozwolenia na budowę i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z dokumentacja techniczną przedstawioną do zatwierdzenia do dnia 30 czerwca 1993 r. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji zasadnie powołują się w swoich decyzjach właśnie na tą okoliczność. Skoro rozstrzygnięcie to wiąże organy administracji, to nie mogą one prowadzić postępowania w sprawie legalizacji tej samej zabudowy co do której orzeczono już nakaz rozbiórki. Konsekwencja prawną takiego nakazu jest bowiem rozstrzygnięcie o tym, że obiekt wzniesiony został z naruszeniem przepisów prawa (nielegalnie), w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja kończąca sprawę co do stwierdzenia nielegalności obiektu i jednocześnie nakazująca rozbiórkę tego obiektu, a to wyklucza rozstrzyganie sprawy legalizowania tego obiektu, ponieważ wcześniej wydana decyzja już ukształtowała prawa i obowiązki inwestora w odniesieniu do kwestii, której rozpatrzenia domaga się w nowo złożonym wniosku, a co w rezultacie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ administracyjny wydając decyzję z dnia 19 czerwca 1991 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r., o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonego obowiązku, nie odnosił się zatem do przesłanek zawartych w art. 37 Prawa budowlanego, a przedmiotem jego decyzji był nakaz rozbiórki części budynku dotychczas wybudowanych, pomimo tego inwestor kończył samowolnie rozpoczęte prace, a obecnie domaga się legalizacji całego budynku. Zastosowanie art. 40 tej ustawy wskazanego jako podstawa wniosku o przeprowadzenie w nowej sprawie legalizacji obiektu obejmuje również nakaz wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Nakazów zawartych w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 2 inwestor nie wykonał, co stało się podstawą nakazu rozbiórki części obiektu wniesionej w dacie tej decyzji. Nie jest zatem możliwe podjęcie nowej decyzji zmierzającej do legalizacji wzniesionego budynku, jeżeli już przedtem orzeczono o nakazie rozbiórki jego części, która to decyzja nadal pozostaje w obrocie i wiąże organy administracji. Ponadto, strona skarżąca błędnie powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 4/01 (publ. LexPolonica nr 353066, Glosa 2002/4 str. 44, Jurysta 2002/1 str. 29, ONSA 2002/2 poz. 58, Prokuratura i Prawo - dodatek 2002/3 poz. 5, Rzeczpospolita 2001/277 str. C1), której postanowienia dotyczą możliwości zastosowania przepisu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Kontrolowana przez Sąd sprawa nie dotyczyła zaś zastosowania art. 39. Decyzja z dnia [...] maja 1993 r. o nakazie rozbiórki, zapadła bowiem na podstawie art. 36 ust. 3, a nie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2. Z tych względów powoływanie się na ww. uchwałę w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest bezzasadne. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.