VII SA/Wa 909/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi M. J. i T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] kwietnia 2006r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany rozbudowy fermy drobiu z częścią mieszkalną na działce nr [...] w K. celem doprowadzenia realizowanych obiektów do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem wydanym w dniu [...] grudnia 2004r. nałożył na inwestorów obowiązków przedstawienia projektu budowlanego zamiennego fermy indyków z częścią mieszkalną. Inwestorzy przedłożyli organowi projekt zamienny, zapłacili również opłatę legalizacyjną a więc wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu było zasadne. Po wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] stycznia 2008r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu organ podał, że organ stopnia powiatowego wydał weryfikowaną decyzję, uznając iż stanowi ona konsekwencję wykonania przez inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wynikającego, z postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia zaświadczenia obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzech egzemplarzy projektu budowlanego w rozwiązaniu inwentaryzacyjnym lub inwentaryzacyjno-projektowym, sporządzonego przez uprawnioną osobę, zawierającego ocenę wykonanych robót pod kątem ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Postanowienie powyższe wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które to przepisy warunkują odmienny tryb postępowania w przypadku samowolnej budowy obiektu lub jego części, przewidując równocześnie różne od procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3, akty administracyjne wydawane w jego toku. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego winno być poprzedzone decyzją o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czego w badanej sprawie organ stopnia powiatowego nie uczynił. Jakkolwiek wydane zostało przez ten organ postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., w którym oprócz innych obowiązków nałożono na inwestora również nakaz sporządzenia projektu budowlanego w rozwiązaniu inwentaryzacyjnym lub inwentaryzacyjno-projektowym, to w żaden sposób nie może być uznane za decyzję o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Uznać należy, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. była konsekwencją istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz naruszenia warunków określonych decyzją o pozwoleniu na budowę. W wypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że wystąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36 a, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ( do projektu tego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące projektu budowlanego). Organ może też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Obowiązki powyższe powinny być wykonane w terminie określonym przez organ, a termin ten powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie przepisami ust. 4 bądź 5. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 36 a ust. 2, jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia na budowę, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. W art. 51 ust. 4 uregulowana została natomiast dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem, która jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę (art. 36 a ust. 2). Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązku ( niewykonanie obowiązku oznacza nakaz jak w ust. 1 pkt 1 -ust. 5, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz pozwolenie na wznowienie robót. Pojawia się wówczas obowiązek uzyskania, po zakończeniu budowy, pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek ten odnosi się jednak wyłącznie do budowy lub przebudowy obiektu ( ust. 6). Zdaniem organu kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w szczególności braku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, która to warunkuje możliwość późniejszego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i T. J. zarzucają: organowi naruszenie art. 36a, 48 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 7,8,77,80 i 156 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną w dniu [...] kwietnia 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, bowiem kontrolowana decyzja nie była poprzedzona decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kontrolowana decyzja została wydana co jednoznacznie wynika z jej treści w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co wskazuje, iż organ rażąco naruszył art. 51 ust. 4 ustawy w ten sposób, że dokonał niedopuszczalnej modyfikacji trybów legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 i 49, 50 i 51 ustawy. Bowiem z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ istotnego odstąpienia od warunków i ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest oprócz przeprowadzenia procedury przewidzianej przez art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane -uchylenie wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i T. J. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36a, 48 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sadów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 zm., powołanej rownież należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sad nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, objętych art. 145 p.p.s.a. skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagałaby jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. dnia [...] stycznia 2009r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., zatwierdzającej projekt zamienny rozbudowy fermy drobiu z częścią mieszkalną zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi K., gm. B. Należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest nadzwyczajnym trybem postępowaniem i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwie. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organy obu instancji orzekające w sprawie przyjęły jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rażące naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w takim przypadku, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zatwierdzająca projekt zamienny z dnia [...] kwietnia 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Bezspornym bowiem jest, że inwestorzy prowadzili inwestycję polegającą na rozbudowie fermy drobiu na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę - decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 1999r. ale z odstępstwami od tej decyzji, a więc prowadząc postępowanie naprawcze-legalizacyjne, organ powinien podjąć i prowadzić czynności na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę ( ust. 1 pkt 3 art. 51 ) organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku wykonania obowiązku tzn. złożenia projektu budowlanego zamiennego organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo jeżeli budowa została zakończona, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W rozpoznawanej sprawie organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. zatwierdzającej projekt zamienny fermy drobiu powołał jako przesłankę rozstrzygnięcia, wykonanie obowiązku (polegające na przedstawienia projektu zamiennego) nałożonego na inwestorów postanowieniem nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dnia [...] grudnia 2004r. nie uwzględniając, że to postanowienie dotyczy samowolnie wybudowanej wiaty drewnianej i zostało wydane nie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 a Prawa budowlanego. W trybie postępowania dotyczącego tej samowoli budowlanej, a więc w trybie odmiennym niż tryb procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie została natomiast wydana w niniejszej sprawie dotyczącej odstępstw od decyzji w sprawie rozbudowy fermy drobiu decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - a więc nie został spełniony bezwzględny warunek określony w tym przepisie co stanowi, iż w ocenie Sądu organ zgodnie z prawem uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Powyższe wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).