VII SA/Wa 911/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność - Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe " P." i A. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących J. S. prowadzącego działalność - Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "P." i A. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPH "P." J.S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] umarzającej postępowanie w całości w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w P. przy ul. W. [...], stanowiących własność W. K. i M. K., w celu wykonania przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "P." J. S. robót budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego dawnej drukarni na budynek mieszkalny wielorodzinny "B" wraz z przebudową i budową wewnętrznych instalacji, zlokalizowanego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. W. w P., w zakresie konserwacji zabytkowych murów adaptowanego budynku, wykonania izolacji przeciwwodnej fundamentów budynku, wykonania poziomych izolacji przeciwwilgociowych murów, rozbiórki i odbudowy części uszkodzonego muru budynku, przebudowy i wykonania obróbki blacharskiej gzymsu i rynien - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta P. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 8 lutego 2012 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "P." J. S. wystąpiło z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o wydanie na podstawie art. 47 Prawa budowlanego decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w P. przy ulicy W. [...], stanowiących własność W. K. i M. K., w celu wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego dawnej drukarni na budynek mieszkalny wielorodzinny "B" wraz z przebudową i budową wewnętrznych instalacji, zlokalizowanego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. W. w P., w zakresie konserwacji zabytkowych murów adaptowanego budynku, wykonania izolacji przeciw wodnej fundamentów budynku, wykonania poziomych izolacji przeciwwilgociowych murów, rozbiórki i odbudowy części uszkodzonego muru budynku, przebudowy i wykonania obróbki blacharskiej gzymsu i rynien. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta P. umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości, zainicjowane ww. wnioskiem. Organ I instancji podał, że przedstawiony przez wnioskodawcę zakres robót dotyczy remontu obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, w sposób opisany powyżej, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Organ podał, iż zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. To w trakcie tych postępowań badane jest uprawnienie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić następujące okoliczności: 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robot budowlanych, 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. Organ I instancji stwierdził, że w związku z wydaniem w dniu [...] czerwca 2011 r. przez Prezydenta Miasta P.. decyzji nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "zmiana sposobu użytkowania budynku przemysłowego dawnej drukarni na budynek usługowo-mieszkalny wraz z przebudową i budową wewnętrznych instalacji" zlokalizowanego na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. W. w P. oraz pozostawienia wniosków o pozwolenie na budowę [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. dla w/w zamierzenia budowlanego bez rozpatrzenia wobec braków formalno-prawnych tych podań, nie można wydać decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości. Organ stwierdził, że inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wymaganą dla przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, wskutek czego postępowanie w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Zauważył, iż decyzja taka może być wydana dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych objętych treścią pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, które złożył prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PPH "P." J. S., zapadła zaskarżona decyzja Wojewody M. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym prawem, a w szczególności przepisem art. 47 Prawa budowlanego, wprowadzenie ograniczenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub w drodze decyzji administracyjnej. Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości spełnione muszą być jednak łącznie następujące przesłanki. Inwestor musi podjąć starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, w przypadku braku zgody zwraca się z wnioskiem do organu. Wejście na teren sąsiedniej nieruchomości musi być niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego zgłoszenia. Inwestor musi dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych. Organ odwoławczy zauważył, że ingerencja właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, podjęta w celu umożliwienia sąsiadowi wykonującemu roboty budowlane wejście na cudzy grunt, jest dopuszczalna dopiero wtedy, gdy zainteresowani nie zdołali się porozumieć w tej sprawie. Podał, iż jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z pisma W. i M. K. z dnia 9 marca 2012 r., inwestor nie zwrócił się o wyrażenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda zauważył, że wniosek o wydanie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiednich nieruchomości obejmował wykonanie robót budowlanych na obiekcie zabytkowym, wpisanym do rejestru zabytków. Do wniosku o wydanie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor nie dołączył ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak stanowi art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Organ stwierdził, że inwestor nie spełnił warunku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, jak i nie przedłożył wymaganego pozwolenia na budowę, tym samym nie dopełnił wymagań art. 47 Prawa budowlanego stanowiącego materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia, brak jest więc podstaw do wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "P." J. S. oraz A. S., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ustawy Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie podjęcia procesu inwestycyjnego skutkujące naruszeniem interesu ekonomicznego skarżącego, pomimo braku zgody właścicieli sąsiadującej działki w związku z pisemnymi wezwaniami do wydania przedmiotowej zgody, 2. naruszenie ochrony słusznego interesu strony i równego traktowania wobec prawa, gwarantowanego przez art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3. naruszenie Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 ustawy zasadniczej, 4. naruszenie art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Skarżący wyjaśnili, że negatywny wynik postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę był wynikiem braku posiadania przez nich oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, w tym nieruchomością sąsiednią. Ponadto zarzucili, iż organy obu instancji niezasadnie uznały, że skarżący nie zwracali się z prośbą o dobrowolne wyrażenie zgody na konieczne wejście na część nieruchomości sąsiadującej z ich nieruchomością, albowiem w dniu 13 września 2012 r. skarżący wystosował pismo do M. i W. K. o wyrażenie zgody na wejście na ich nieruchomość w związku z procedurą ubiegania się przez niego o wydanie pozwolenia na budowę (przedmiotowe pismo odebrane zostało przez W. K. osobiście w dniu 13 września 2011 r.), a w dniu 14 września 2011 r. ponownie skarżący wystosował pismo z prośbą o wydanie zgody na konieczne wejście na nieruchomość (przedmiotowe pismo odebrał w dniu 14 września 2011 r. również osobiście W. K.). Pisemne prośby skarżącego w przedmiocie wyrażenia zgody na wejście na nieruchomość sąsiednią pozostały bez rozpatrzenia, a skutkiem takiego stanu faktycznego było orzeczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpatrzenia wobec braków formalno - prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że zbędne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10, Lex nr 1138074). Wyłącznie wówczas, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie znajduje natomiast uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. W szczególności, brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1102/10, Lex nr 1070213; wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11, Lex nr 1068530). W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ powinien przede wszystkim ocenić, czy żądanie strony podlega rozstrzygnięciu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a zatem, czy istnieje przepis prawa obligujący organ do merytorycznego rozpatrzenia podania. W przedmiotowej sprawie żądanie wnioskodawcy zostało złożone w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuwzględnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Stanowi o tym przepis art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. Decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zastępuje bowiem zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które uregulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Bezsprzecznie zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok NSA sygn. akt II SA/Kr 1894/98 z dnia 3 października 2002 r.). Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Okoliczność braku decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też braku wystąpienia przez inwestora do właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren – na którą powołują się organy obu instancji – nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, lecz okoliczności te powinny zostać ocenione przez organ przy wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.