VII SA/Wa 911/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T O na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - po zapoznaniu się z odwołaniem T O od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. kierowanego do Starostwa Powiatowego w [...]- stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego w [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1982 r. L. dz. [...] zezwalającej M i R B na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...]. T O złożyła odwołanie od ww. pisma organu powiatowego, wskazując, iż nie zgadza się na użyte w nim sformułowanie, że decyzja PINB w [...]nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stała się prawomocna. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Wskazał także, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia go przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania od pisma organu I instancji, stwierdzając jednocześnie, że pismo PINB w [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. nie posiada cech właściwych dla rozstrzygnięcia administracyjnego w świetle art. 107 § 3 Kpa. Z tego względu zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez T O. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] złożyła T O, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że w dalszym ciągu nie zgadza się na użyte w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. sformułowanie, że decyzja PINB w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stała się prawomocna. Zarzuciła, że pismo to skierowane było do Starosty Powiatowego w [...] celem zatwierdzenia samowoli budowlanej dokonanej przez M i R B w granicy z jej działką i w bliskiej odległości od granicy. W skardze zawarła zarzuty odnoszące się do niezgodności z prawem inwestycji zrealizowanej przez M i R B i dotyczące prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez T O od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. Pismem tym organ zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] L.dz. [...]z dnia [...] marca 1982 r. zezwalającej M i R B na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...]. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 Kpa. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczynę przedmiotową niedopuszczalności odwołania stanowi zaś głównie brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka sytuacja będzie miała miejsce zarówno wówczas, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 127 § 1 Kpa wynika jednoznacznie, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, które przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Decyzją jest natomiast kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonego podmiotu w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wskazać przy tym trzeba, że decyzja jest aktem kończącym postępowanie w danej instancji, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończącym sprawę. Przy czym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Pismo nienazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli zawiera niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie organ odwoławczy uznał, że pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismem tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] L.dz. [...] z dnia [...] marca 1982 r., zezwalającej M i R B na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...] . Pismo to organ nadzoru budowlanego wystosował w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji nakładającej na M i R B obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku, utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Jest to związane z treścią art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (czyli decyzji o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego). Zauważyć trzeba, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 Kpa, nie rozstrzyga o jakichkolwiek prawach i obowiązkach konkretnego adresata. Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, by pismo to posiadało charakter decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował art. 134 Kpa i stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na marginesie Sąd zauważa, iż rację ma natomiast T O twierdząc, że w dacie wystosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwestionowanego przez nią pisma (a więc w dniu [...] stycznia 2014 r.) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nakładająca na inwestora obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego nie była prawomocna, bowiem utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. została przez T O zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a postępowanie toczące się z tej skargi nie było zakończone. Dopiero prawomocne zakończenie postępowania sądowo- administracyjnego będzie uprawniało organ do stwierdzenia, że orzeczenie jest "prawomocne" (o ile pozostanie w obrocie prawnym). Natomiast zamiarem organu – jak się zdaje – było użycie określenia "decyzja jest ostateczna" , które nie jest tożsame z pojęciem o prawomocności. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).