VII SA/Wa 912/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. i Z. J. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2005r. R. i Z. J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku urzędu pocztowego w T. We wniosku wskazali, że powyższa decyzja winna być wydana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] maja 2004r, a nie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. jak uczynił to organ. Jednakże, nawet gdyby przyjąć, że podstawą wydania pozwolenia na budowę są ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, to i tak organ nie dokonał koniecznej analizy tych ustaleń. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r, nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2005r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku urzędu pocztowego, przyłącza wodno - kanalizacyjnego, przyłącza elektrycznego kablowego i gazowego wraz z instalacją wewnętrzną, linii kablowej energetycznej oraz wjazdu, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w T. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana w dacie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. Inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zatem wniosek został rozpatrzony w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, co jest zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ podniósł, że w planie zagospodarowania przestrzennego, w § 55 ust 4 pkt 1 na obszarze [...], w którym planowana jest inwestycja, ustalono bezwzględny warunek zlokalizowania zabudowy w obowiązującej linii zabudowy zwartej i luźnej w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oznacza usytuowanie płaszczyzny lica budynku wzdłuż tej linii z zakazem przekraczania jej obiektami kubaturowymi. Ustalenia planu w tym względzie uznaje się za spełnione, jeżeli co najmniej 60% powierzchni frontowej elewacji znajduje się przy obowiązującej linii zabudowy i leży w płaszczyźnie pionowej, wyznaczonej tą linią. W ocenie organu wojewódzkiego zapis ten zabrania zarówno cofania jak i wysuwania przed tą linię. Natomiast z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją wynika, że frontowa ściana została cofnięta w głąb działki. Ponadto, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu, działka inwestora położona jest w strefie B ochrony cech planowania, podlegającej ochronie konserwatorskiej z uwagi na fakt, że jest to najstarsza część miasta. W § 11 ust 14 planu w tym obszarze ustalono obowiązujące linie zabudowy luźnej i zwartej w liniach rozgraniczających ulic, a ten warunek również nie został spełniony. Powyższe ustalenia, zdaniem organu I instancji, skutkowały stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2005r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – P., Oddział Regionalny w L. podnosząc, że zapis dotyczący obowiązującej linii zabudowy zabrania jedynie jej przekraczania, nie wyklucza zaś cofnięcia budynku. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił na czym polega rażące naruszenie § 11 pkt 14 planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wskazał również, że koncepcja architektoniczna obiektu była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., który stwierdził jej zgodność z zapisami planu miejscowego. Urząd ten postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. uzgodnił przedłożone projekty uznając, że są zgodne z § 8 ust 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2006r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2005r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2005r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w projekcie zagospodarowania terenu, ściana budynku została nieznacznie cofnięta w głąb działki, co nie stanowi o rażącej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z pkt 14 tegoż planu przez linię zabudowy rozumie się linię, której nie można przekraczać obiektami kubaturowymi, co oznacza, że nie wykluczono cofnięcia budynku w głąb działki. Nadto, opinie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., potwierdzają zgodność tejże koncepcji z zapisami planu miejscowego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można było zatem stwierdzić, w sposób nie budzący wątpliwości, że organ wydający pozwolenie na budowę w ogóle naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt2. W skardze na powyższą decyzję R. i Z. J. wnieśli o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 107 § 3 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 3, 5 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wskazali, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nie wyjaśnił zarzutów zgłoszonych przez stronę, nie wspomniał z jakich przyczyn je pominął i odmówił im wiarygodności, a także nie udowodnił z jakich powodów skuteczne stały się argumenty inwestora. Uzasadnienie decyzji nie spełnia zatem wymogów zawartych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r, którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2005r. i odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Na wstępie podkreślić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności dowodowe i analityczne weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem przesłanek wskazanych a art. 156 §1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. W kontrolowanej decyzji organ II instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z ww. zasadami. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w szczególności rozdziału V miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., dotyczącego "Ustaleń szczegółowych dla jednostek planistycznych C" wniesienie projektowanej inwestycji zaplanowano w obszarze oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z brzmieniem § 55 pkt 4 ww. planu, w warunkach urbanistycznych dla terenów oznaczonych symbolem [...], ustalono obowiązujące linie zabudowy zwartej i luźnej w nawiązaniu do zabudowy sąsiadującej. Jak wskazano w definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 13 planu, przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię zabudowy, w której znajduje się płaszczyzna lica budynku z zakazem przekraczania jej obiektami kubaturowymi, przy czym ustalenia planu dotyczące zachowania obowiązującej linii zabudowy uznaje się za spełnione, jeżeli co najmniej 60% powierzchni frontowej elewacji budynku znajduje się przy linii zabudowy i leży w płaszczyźnie pionowej. Podkreślić zatem trzeba, że nie jest to nieprzekraczalna linia zabudowy wymieniona w § 2 ust.1 pkt 14 planu, jak błędnie ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, bowiem takiej linii zabudowy nie przewidziano dla terenów oznaczonych symbolem [...], co z kolei oznacza, że na tym terenie bezwzględnym warunkiem jest sytuowanie zabudowy dokładnie w tej linii. Natomiast, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, ściana frontowa budynku została cofnięta w głąb działki, co pozostaje w sprzeczności ww. § 55 pkt 4 w związku z .§ 2 ust. 1 pkt 13 planu. Należy także wskazać, że organ odwoławczy nie zbadał, czy w planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. przewidziano odstępstwa w kwestii sytuowania budynków w granicy z działką sąsiednią, o których mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75 poz. 690 ). Wprawdzie skarżący powołują się na zapis planu w brzmieniu "plan dopuszcza na działkach o szerokości mniejszej niż 20m, w sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem, sytuowanie budynków innych niż mieszkalne w granicy z działką sąsiada," to jednak brak tego zapisu, w części planu zagospodarowania przestrzennego znajdującej się w aktach sprawy, uniemożliwił kontrolę Sądu w tym zakresie. Z wyżej przedstawionych przyczyn, pozostałe zarzuty sformułowane w skardze nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem - jak już wcześniej wspomniano - organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie bada istoty sprawy, koncentrując się na kontroli decyzji pod względem przesłanek z art. 156 §1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie jednoznaczne ustalenie, z uwzględnieniem stanowiska Sądu, czy doszło do naruszenia art. 35 ustawy - Prawo budowlane i czy naruszenie to ma charakter rażący, którego skutkiem winno być wyeliminowanie decyzji Starosty L. dnia [...] lutego 2005r. z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.