VII SA/Wa 913/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. E. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. E. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. M. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] – po rozpatrzeniu zażalenie J.E. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50. 000 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o łącznych wymiarach 14,90 m x 5,58 m usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania z którego wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny o łącznych wymiarach 14,90 m x 5,58 m został zrealizowany przez J. E. samowolnie w dwóch etapach. Pierwsza część inwestycji o wymiarach 8,90m x 5,58m powstała samowolnie w roku 1993 r., natomiast drugą część o wymiarach 6,0m x 5,58m wybudowano także samowolnie ok. 1996 r. W związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną popełnioną pod rządami dwóch ustaw tj. Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994r organ pierwszej instancji prowadził dwa odrębne postępowania w stosunku do każdej z części budynku. W stosunku do części budynku mieszkalnego o wymiarach 6,0m x 5,58m, która znajduje się w stanie surowym zamkniętym PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wstrzymał roboty budowlane działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych dokumentów umożliwiających legalizację popełnionej samowoli. Natomiast w stosunku do części budynku mieszkalnego o wymiarach 8,90m x 5,58m PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał J. E. wykonanie i przedstawienie organowi pierwszej instancji projektu budowlanego powykonawczego. W związku z wykonaniem obowiązku wskazanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., PINB w [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. ) ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o łącznych wymiarach 14,90m x 5,58m. Zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] błędnie dokonał w toku postępowania podziału ww. inwestycji na część powstałą pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i część obiektu podlegającą przepisom obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co skutkowało prowadzeniem przez organ powiatowy dwóch odrębnych postępowań administracyjnych w ramach nadzoru budowlanego. Samowola budowlana jest bowiem ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat i została zapoczątkowana już na początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, kiedy to powstała samowolnie część ww. budynku o wymiarach 8,90m x 5,58m. W kolejnych latach, tj. już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy inwestor, także samowolnie, dobudował do istniejącej uprzednio części budynku mieszkalnego część o wymiarach 6,0m x 5,58m. Obie części zostały funkcjonalnie połączone poprzez przejście w ścianie szczytowej budynku i stanowią całość użytkowaną jako budynek mieszkalny. W ocenie organu odwoławczego w takiej sytuacji dla oceny możliwości legalizacji całego zamierzenia inwestycyjnego o wymiarach 14,90m x 5,58m powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r obowiązujące w dacie orzekania. Pomimo wskazanej wadliwości na obecnym etapie objętym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] dotyczącym całego zamierzenia inwestycyjnego przedstawiona przez inwestora w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji dokumentacja odpowiada w istocie wymogom stawianym przez obowiązujące przepisy przy ocenie możliwości legalizacji samowoli budowlanych w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do kwestionowania w realiach niniejszej sprawy prawidłowości postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], choć zostało ono wydane w oparciu o postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczące jedynie części obiektu o wymiarach 6,0m x 5,58m, powstałej pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. W ocenie organu ustalenie w przedmiotowej sprawie opłaty legalizacyjnej dla całej inwestycji nie wpływa także na jej wysokość albowiem gdyby przyjąć hipotetycznie, iż organ winien ustalić opłatę tylko dla części obiektu jej wysokość nie uległaby zmianie. [...]WINB stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej budowy ww. budynku mieszkalnego i w kolejnym etapie, po przedstawieniu przez inwestora stosownej dokumentacji, ustalił prawidłową opłatę legalizacyjną, której wysokość i sposób naliczenia nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu zażalenia wskazującego na zasadność zastosowania art. 3 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z dnia 5 czerwca 2007 r. ) nie przewidującego opłaty legalizacyjnej wobec budowy zakończonej przed dniem [...] lipca 1998 r. jeżeli przed dniem [...] lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego [...]WINB stwierdził, że art. 3 ust 1 ww. ustawy utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2008 r., a obecnie obowiązujące przepisy dotyczące legalizacji przewidują konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na względzie, zdaniem organu jedynie możliwym w niniejszej sprawie jest utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o łącznych wymiarach 14,90m x 5,58m usytuowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...] gm. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. E. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Postanowieniom zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był obowiązany na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., i nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 49 b ust 4 i ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane o nałożeniu na skarżącą opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł za samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny o łącznych wymiarach 14,90 m x 5,58 m. Postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane po wykonaniu przez skarżącą obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Obowiązki nałożone postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczyły części budynku mieszkalnego o wymiarach 6,0m x 5,58m, która znajduje się w stanie surowym zamkniętym. W sprawie bezspornym jest, iż skarżąca przedstawiła dokumentację wymaganą do zalegalizowania tej części budynku. Następnie PINB w [...] wydał w dniu [...] listopada 2013 r. postanowienie nr [...] ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o łącznych wymiarach 14,90 m x 5,58 m. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy przez organy administracji publicznej powinno nastąpić w oparciu o kompletny materiał dowodowy, który został w pełni rozpatrzony przez właściwy organ. To, czy ocena materiału dowodowego została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że opłata legalizacyjna dotyczy części budynku mieszkalnego o wymiarach 6,0 x 5,58 wybudowanej w 1996 r. i objętej postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994r. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu nie znalazły jednak odzwierciedlenia w sentencji postanowienia zgodnie z którą opłata legalizacyjna została ustalona za samowolną budowę całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o łącznych wymiarach 14,90 m x 5,58 m. Rozstrzygnięcie które nie odpowiada uzasadnieniu narusza wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia orzeczenia administracyjnego ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest bowiem właśnie uzasadnienie orzeczenia, które ma wyjaśnić stronie jakimi przesłankami kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Jeżeli rozstrzygnięcie organu jest niekorzystne dla strony to należy wyjaśnić stronie możliwie najstaranniej podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwie zredagowane postanowienie organu pierwszej instancji uzasadniając to tym, że ustalenie opłaty legalizacyjnej dla całej inwestycji nie wpływa jej wysokość. Wprawdzie wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest uzależniona od jego wielkości tym niemniej dla skarżącej nie jest obojętnym, czy opłata legalizacyjna dotyczy części budynku czy też jego całości. Dokładne określenie wielkości budynku podlegającego legalizacji ma istotne znaczenie w przypadku, gdy opłata legalizacyjna nie zostanie uiszczona. Wówczas bowiem zostanie wydana decyzja nakazująca skarżącej dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego całego budynku mieszkalnego, a nie jego części. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił oba zaskarżone postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.