VII SA/Wa 914/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał A. G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie szczelnego zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] położonej w J., gmina R. prowadzonych bez zgłoszenia zamiaru budowy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - to jest szkiców i rysunków wykonanego zbiornika na gnojówkę, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2008 r. wpłynął wniosek S. C. w sprawie szamba wybudowanego na opisanej wyżej działce nr [...]. W dniu [...] grudnia 2008 r. przeprowadzono oględziny i stwierdzono, że A. G. wybudował betonowy zbiornik na gnojówkę o wymiarach 1,30 m x 4 m głębokości 1 m przykryty płytą betonową o wymiarach 2,30 m x 7,30 m. Powyższy zbiornik jest wysunięty około 1 m poza obrys istniejącego budynku w kierunku działki nr [...]. Opisane roboty budowlane inwestor prowadził bez wymaganego zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego Starostwa Powiatowego w W.. Powyższe postanowienie zostało doręczono A. G. w dniu [...] stycznia 2009 r. (doręczenie zastępcze – do rąk matki, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak adnotacji, że odbiorca zobowiązał się oddać przesyłkę adresatowi). A. G. nie wniósł zażalenia i w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. nakazał A. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na gnojówkę, na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina R. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2008 r. na wniosek S. C. dokonano komisyjnych oględzin zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina R.. W trakcie oględzin ustalono, że na wyżej opisanej działce inwestor A. G. wybudował zbiornik o wymiarach 1,30 m x 4 m o głębokości 1 m przykryty płytą betonową o wymiarach 2,30 m x 7,30 m. Obiekt jest wysunięty około 1 m poza obrys istniejącego budynku gospodarczego w kierunku działki nr [...] stanowiącej własność S. C.. Zbiornik wybudowano bez zgody właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Wobec powyższego w dniu [...] grudnia 2008 r. na wniosek S. C. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego zbiornika. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] organ wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedstawienia dokumentacji technicznej oraz zaświadczenia wójta Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Ponieważ A. G. nie przedłożył żądanej dokumentacji w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie brak jest podstaw do legalizacji powstałej samowoli. Od powyższej decyzji A. G. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że w terminie w jakim został zobowiązany do przedstawienia dokumentów dotyczących budowy zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] przebywał poza granicami kraju, zaś korespondencję odebrała jego mama, będąca osobą starszą, cierpiącą na zaniki pamięci, która nie przekazała mu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Zaraz po powrocie do kraju zajął się przedmiotową sprawą. Ze względu na krótki okres czasu – Biuro Geodezyjne i Biuro Architektoniczne nie zdążyły przygotować żądanych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. dokumentów z uwagi na sezon zimowy i okoliczność, że część pracowników przebywała na zwolnieniach lekarskich. Podniósł, że na dzień złożenia odwołania zdołał zgromadzić żądane dokumenty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor A. G. nie dokonał wymaganego zgłoszenia budowy zbiornika na gnojówkę właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej i wybudował ten obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej. Swoim postępowaniem naruszył art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Prace budowlane wykonane bez zachowania wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego skutkują wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w ramach nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie stan faktyczny wypełnia przesłanki normy prawnej zawartej w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego "właściwy organ, nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". W obowiązujących przepisach prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawa budowlanego "jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych". Jeżeli budowa jest zgodna z warunkami przedstawionymi w wyżej cytowanym artykule, to właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów potrzebnych do doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W omawianej sprawie, organ pierwszej instancji nałożył opisany wyżej obowiązek na inwestora A. G., jednakże ten nie dostarczył wymaganych dokumentów, tym samym legalizacja dokonanej samowoli stała się niemożliwa. Wobec faktu, że inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem bądź skutecznym zgłoszeniem, organ uznał, że działał on w warunkach samowoli budowlanej. i nakazał rozbiórkę zbiornika na gnojówkę, na podstawie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego, z uwagi na niedopełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]. A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2009 r., nr [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że opóźnienie w zebraniu i przedstawieniu żądanej dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego zbiornika na gnojówkę wyniknęło z przyczyn niezależnych od niego, lecz od podmiotów wykonujących usługę. W chwili otrzymania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] informującej o dostarczeniu dokumentów umożliwiających legalizację budowy istniejącej od ponad 30 lat, przystąpił do zebrania żądanej dokumentacji. Zgłosił się do Biura Geodezyjnego i Architektonicznego w W. i zlecił wykonanie mapy inwentaryzacyjnej i projektu budowy. Wskazane podmioty nie wykonały w żądanym terminie zlecenia z powodu sezonu zimowego, gdyż znaczna część pracowników przebywała na zwolnieniach lekarskich, a pozostali byli obciążeni pracą. Żądane dokumenty, niezbędne do legalizacji budowy, zebrał z krótkim opóźnieniem, lecz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił ich przyjęcia. Wskazując na powyższe A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta została ustanowiona w pierwszej normie prawnej zawartej w art. 7 k.p.a. Oprócz niej, przewidziane są w tym przepisie dwie równie ważne zasady: prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wszystkie te zasady są normami prawa i nieprzestrzeganie ich stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ obowiązany jest w toku całego postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zakres postępowania dowodowego zakreślają przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy obu instancji, inwestor A. G. wybudował zbiornik na gnojówkę bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez dokonania skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Organy oceniając samowolę budowlaną, przede wszystkim, przyjęły, że miała ona miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zupełnie przeszły do porządku dziennego, nad okolicznością wskazywaną przez inwestora już w trakcie oględzin zbiornika w dniu [...] grudnia 2008 r., co zostało odnotowane w protokole z tej czynności, następująco: "Pan A. G. oświadczył, że płyta betonowa została wybudowana pod koniec listopada 2008 a zbiornik w 1969 roku przy okazji budowy budynku obory". Fakt ten nie był kwestionowany przez S. C. – sąsiada inwestora, który zajął następujące stanowisko w tej mierze: "Płytę wybudowano pierwszy raz 12 listopada 2008 a drugi raz 8 grudnia 2008", nie odniósł się natomiast do daty wybudowania samego zbiornika. Powyższe oświadczenia stron postępowania nie zostały przez organy obu instancji w sposób należyty i jednoznaczny wyjaśnione, a mają one istotne znaczenie, które z przepisów prawa budowlanego mają zastosowanie odnośnie zaistniałej samowoli, która, jak twierdzi inwestor, została dokonana w dwóch różnych terminach – w 1969 r. i w 2008 r.. W przepisach końcowych i przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 103 przyjęto regułę podstawową wynikająca z ust. 1 tego przepisu, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy., że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe ." W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, w sposób przewidziany w art. 77 § 1 k.p.a. Nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nawet prawidłowo nie rozpatrzyły materiału zgromadzonego w sprawie, między innymi w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2008 r. Natomiast organ drugiej instancji zupełnie pominął wyjaśnienie istotnych zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., że zdołał zgromadzić dokumenty niezbędne do legalizacji samowoli budowlanej. Organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tak jak przewiduje to art. 10 § 1 k.p.a. Tym samym nie mogły uznać okoliczności faktycznych wskazanych w decyzjach za udowodnione, bowiem art. 81 k.p.a. stanowi, że "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodniona, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.". W niniejszej spawie okoliczności z art. 10 § 2 k.p.a. nie zachodziły. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. W obecnym stanie sprawy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto jednoznacznie powinny ustalić czy obiekt budowlany, określony jako zbiornik na gnojówkę, wymaga pozwolenia budowlanego, czy też tylko zgłoszenia, bowiem o tego uzależnione są określane skutki prawne wymienione w przepisach Prawa budowlanego. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga czy była to jedna budowa rozłożona w czasie (zbiornik i pokrywa), czy też dwa niezależne obiekty budowlane, wybudowane w różnym czasie Właściwe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.