VII SA/Wa 916/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Anna Wdowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dot. pozwolenia na budowę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...]", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu i udzielającej Spółce "[...] w [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo-socjalnego, przyłącza wodno - kanalizacyjnego oraz linii kablowej n/n na terenie położonym w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielając stanowisko organu wojewódzkiego wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Jak stwierdził organ I instancji analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że wydane przez organ wskazania lokalizacyjne z dnia [...]04.1989 r. wraz z załącznikiem mapowym, decyzja lokalizacyjna z dnia [...].05.1989 r. wraz z załącznikiem mapowym, umowa dzierżawy z dnia [...].05.1989 r., wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jak i sama decyzja z dnia [...].12.1989 r. o pozwoleniu na budowę nie zawierały danych dotyczących numeracji działek przeznaczonych pod inwestycję. Z zatwierdzonego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wynikało, że obiekt magazynowo-socjalny zlokalizowano na terenie dwóch działek, które na mapie nie zawierały danych dotyczących numeracji działek przeznaczonych pod inwestycję. Inwestor w celu wykazania swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożył organowi kopię umowy dzierżawy terenu składowo-przemysłowego położonego przy ul. [...], która nie określała bliżej jakiej nieruchomości dotyczy. Dopiero w postępowaniu odwoławczym ustalono, że umowa ta dotyczyła części działki nr ewid. [...] oraz części działki nr [...]. Tymczasem pozwoleniem na budowę objęte zostały działki nr ewid. [...] i [...] (budynek magazynowo-socjalny), nr [...][...],[...] i [...] (przyłącza wodociągowo-kanalizacyjne i energetyczne). Nawet co do działek [...] i [...] będących przedmiotem dzierżawy nie można było uznać, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością, skoro z umowy dzierżawy nie wynikało jaka nieruchomość jest jej przedmiotem. Jak wskazał dalej organ odwoławczy – brak bliższego ustalenia jakich nieruchomości dotyczył wniosek – spowodował pominięcie faktu, że działka nr [...] (będąca w dacie decyzji współwłasnością osób fizycznych) usytuowana była w granicach jednostki planistycznej, oznaczonej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, jako M 40ZP, dla której obowiązywał zapis o zieleni wokół zabytkowego fortu i ustaleniach dotyczących ochrony zabytków i koniecznych uzgodnieniach wszelkich inwestycji z Konserwatorem Zabytków. Mimo niespełnienia tych wymogów planu zagospodarowania przestrzennego, udzielone zostało pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, czym rażąco naruszony został przepis art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak prawa inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane potwierdza oświadczenie prezesa spółki, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiadał on zgody właściciela A. P., jak i pozostałych współwłaścicieli na jej zabudowę, będąc w przekonaniu, że teren przeznaczony pod inwestycję w całości należy do Gminy, która wydzierżawiła go spółce. Zdaniem organu odwoławczego w powyższej sytuacji nie ma wątpliwości, że organ udzielający pozwolenia na budowę w oparciu o dokumenty, z których nie wynika do jakiego terenu inwestor ma prawo dysponowania nieruchomości – rażąco naruszył art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu, iż obecnie odebrany i zasiedlony budynek uniemożliwia stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę – organ odwoławczy wskazał, iż wykonanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz że wykonanie inwestycji zaliczyć można jedynie do skutków faktycznych kontrolowanej decyzji, które w przeciwieństwie do skutków prawnych – nie mają wpływu na możliwość stwierdzenia przez organ nieważności decyzji. Jednocześnie w związku z wnioskiem dawnego właściciela działki nr [...] o umorzenie postępowania nadzorczego w związku z nabyciem przez inwestora części tej działki, organ odwoławczy wskazał, że w tym postępowaniu ocenie podlega stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji, toteż późniejsze zmiany stanu faktycznego nie mają wpływu na ocenę wadliwości badanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała rażąco art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor wykazał się co do zasady prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając umowę dzierżawy z dnia [...] maja 1989 r., z której wynikała możliwość inwestowania przez niego na terenie pow. 4.300m² przy ul. [...], a zarówno organ i inwestor byli przekonani, iż inwestycja będzie prowadzona na terenie objętym umową dzierżawy. Dopiero protokół graniczny i szkic sytuacyjny sporządzony w 2000 r. wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż obiekt zlokalizowano a wcześniej zaprojektowano na działce nie stanowiącej własności Gminy. W ocenie skarżącego, nawet gdyby uznać, że nastąpiło rażące naruszenie art. 29, to na przeszkodzie stwierdzenia nieważności decyzji stoi negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa – wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne, bowiem inwestor nabył prawo do użytkowania obiektu jako skutek prawny wydanego wcześniej pozwolenia na budowę. Stan prawny istniejący przed wydaniem pozwolenia na budowę, kiedy to inwestor nie miał prawa do użytkowania wybudowanych obiektów, nie będzie mógł być przywrócony przez organ administracji. Według skarżącego, zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo wystąpienia przesłanek z art. 156 § kpa. Zdaniem skarżącego dla oceny całokształtu sprawy, nie bez znaczenia jest fakt, że inwestor uregulował z właścicielem dz. nr 120 stosunki własnościowe. W konkluzji skargi, skarżący wskazuje, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może być odpowiedzialność odszkodowawcza Gminy Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nieruchomości, nie może być uznane za skutek decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania adminstracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak określony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Bezspornym jest, że obiekt magazynowo-socjalny spółki [...] wybudowano na terenie dwóch działek, m.in. działki nr [...] będącej własnością osób fizycznych. Jak wynika z materiału dowodowego obiekt ten budowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1989 r., zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu i udzielającej Spółce [...] w [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo-socjalnego, przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz linii kablowej n/n na terenie położonym w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 38/74, poz. 229) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor w celu wykonania tego prawa przedstawił kopię umowy dzierżawy z dnia [...] maja 1989 r., zawartej z Urzędem Miasta [...], dotyczącą terenu składowo-przemysłowego o pow. 4300m² w [...] przy ul. [...], która to umowa nie określała jakiej nieruchomości dotyczy. Z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wynikało zlokalizowanie inwestycji na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...], jednakże decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1989 r. nie zawierała numeracji działek przeznaczonych pod inwestycję. Dopiero protokół graniczny i szkic sytuacyjny sporządzony w 2000 roku wskazały, iż projektowany obiekt zlokalizowano na działce nr [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A. P. i innych oraz na działce nr ewid. [...] będącej własnością Gminy Miasta [...]. Akta sprawy nie zawierają dokumentów świadczących o posiadaniu przez Spółkę [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nawet w stosunku do działek nr [...] i [...] nie można uznać – jak słusznie stwierdził organ –, że doszło do wykazania tego prawa, skoro z umowy dzierżawy nie wynikało jaka nieruchomość jest jej przedmiotem. Co zaś do działki nr [...] będącej własnością osoby fizycznej w ogóle nie ma mowy o prawie Spółki do dysponowania nią na cele budowlane, co potwierdza oświadczenie Prezesa Spółki z dnia [...] lutego 2005 r., iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadano zgody współwłaścicieli działki [...] na jej zabudowę, a inwestor sądził, że teren przeznaczony pod inwestycję w całości należy do Gminy, która wydzierżawiła go Spółce. Trzeba też podkreślić, że postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek A. P., który nie wyraził zgody na zabudowę jego działki. Trafne jest więc stanowisko organu nadzorczego badającego decyzję o pozwoleniu na budowę, że wydano ją na podstawie dokumentów, z których nie wynikało w stosunku do jakiego terenu inwestor ma prawo dysponowania nieruchomością, a zatem przy wydawaniu tej decyzji przez Prezydenta Miasta doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Rażące naruszenie prawa jest przesłanką z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności objętej kontrolą decyzji. Również rażąco naruszono przepis art. 3 Prawa budowlanego, bowiem brak ustaleń co do terenu pod inwestycję spowodował, że dz. nr [...] w chwili udzielenia pozwolenia usytuowana w granicach jednostki planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], jako M40ZP wymagała uzgodnienia wszelkich inwestycji z Konserwatorem Zabytków. Mimo niespełnienia tego wymogu określonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę. Za zupełnie chybioną należy uznać argumentację skarżącego, iż trudno dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa w opisywanej wyżej sytuacji. Chybiony jest również zarzut, że zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, bowiem inwestor w wyniku decyzji o pozwoleniu na budowę nabył prawo do użytkowania obiektu, którego żaden organ nie będzie mógł go pozbawić i przywrócić stan istniejący przed wydaniem pozwolenia na budowę. Jak wskazał już organ nadzorczy, wykonanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego odnośnie tej decyzji ani o niemożności stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś wykonanie inwestycji należy zaliczyć jedynie do skutków faktycznych decyzji Prezydenta Miasta, które w przeciwieństwie do skutków prawnych, nie mają wpływu na możliwość stwierdzenia przez organ nieważności decyzji. Trafnie wskazał też organ, że przywołane przez stronę skarżącą orzecznictwo dotyczące skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter nieaktualny. Zwrócić tu należy uwagę, iż nieodwracalny skutek prawny decyzji administracyjnej nie jest równoznaczny z terminem "przywrócenia stanu faktycznego" występującym w prawie cywilnym. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, obligowało organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności. Późniejsza już zmiana stanu faktycznego (nabycie przez inwestora części działki), pozostaje bez wpływu na ocenę badanej decyzji. W tym stanie rzeczy skarga na decyzję organu nadzorczego jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).