VII SA/Wa 917/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia M.P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008r. nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] lutego 2008r. dot. zgłoszenia niwelacji terenu i wywiezienia ziemi na działce ew. nr [...] obręb [...] w M. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że M.P. zgłosił do Starosty [...] zamiar dokonania niwelacji terenu i wywiezienia śmieci na działce ew. nr [...] obręb [...] w M. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych do powyższego zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M.P. podniósł, że niwelacja terenu nie mieści się w definicji robót budowlanych określonych w art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego. Nie są to bowiem prace polegające na budowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W rezultacie roboty objęte dokonanym zgłoszeniem nie wymagają pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] powołał się na określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie ma zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Organ podkreślił zamknięty charakter tego katalogu i fakt, że nie została w nim wyszczególniona budowa polegająca na niwelacji terenu. Dlatego w ocenie Wojewody [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia M.P., w sytuacji gdy dotyczy ono budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.P. W skardze zawarł wniosek o uchylenie decyzji, organów I i II Instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M.P. podniósł, że Prawo budowlane reguluje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania właściwych organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W konsekwencji Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych. Skarżący podkreślił, że prace polegające na wyrównaniu terenu nie są robotami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego, w związku z czym ich wykonanie nie wymaga ani dokonania zgłoszenia (co mylnie zrobił skarżący ) ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie M.P. kwestia wyrównywania ziemi nie należy do materii prawa budowlanego, lecz do materii przepisów z zakresu ochrony środowiska, a zatem pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zacytował przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2003 r.sygn. akt IV SA 1131/02, w którym sąd wyraził stanowisko, iż niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru prawnego niwelacji terenu zgłoszonego przez M.P. do Starosty [...]. Organy obu instancji uznały bowiem, że roboty polegające na wyrównaniu terenu nie mieszczą się w katalogu robót budowlanych określonych w art. 29 Prawa budowlanego, co z kolei stanowi podstawę do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy – jak słusznie podniósł skarżący – dokonać analizy charakteru robót polegających na niwelacji terenu w kontekście definicji ustawowej budowy oraz robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z cytowanymi przepisami przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast pod pojęciem robót budowlanych ustawodawca umieścił budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tymczasem jak się powszechnie przyjmuje niwelacja terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jej powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Nie można wykluczyć, że niwelacja terenu stanowić będzie jedynie wstępny etap dalszych robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. W takim przypadku niwelacja terenu stanowi rodzaj tzw. prac przygotowawczych, jak sama nazwa wskazuje mających na celu przygotowanie danego terenu pod dalszą realizację inwestycji. Stanowi o tym wprost art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, który dodatkowo stwierdza w ust. 1 tego artykułu, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, zaś w ust. 3 określa, iż prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Czym innym jest jednak rozpoczęcie prac przygotowawczych jako wstępnego etapu realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego w postaci np. obiektu mieszkalnego, a czym innym roboty polegające wyłącznie na niwelacji terenu i kończące się tej niwelacji. To obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie oceny co jest zamiarem osoby dokonującej zgłoszenie i w ogóle podlega reglamentacji odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Z kolei obowiązkiem organu nadzoru budowlanego mającego wątpliwości co do legalności prowadzonych robót jest sprawdzenie czy w danym przypadku nie doszło do samowoli budowlanej, zaś rozpoczęcie niwelacji terenu ma w takim przypadku o tyle istotne znaczenie, że decyduje o precyzyjnym ustaleniu momentu rozpoczęcia budowy i w konsekwencji zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa. Natomiast prace polegające wyłącznie na wyrównywaniu terenu działki, usuwaniu nadmiaru ziemi, śmieci itd. nie stanowią robót budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, a już z pewnością nie mogą spotkać się z reakcją organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci rozstrzygnięcia kwalifikującego te roboty do wymagających pozwolenia na budowę. Nietrudno wyobrazić sobie szereg innych robót, które jakkolwiek nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 29 Prawa budowlanego, to jednak nie będą podlegały reżimowi pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowią robót budowlanych. Powyższe rozważania znajdują także oparciu w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1131/02, w którym Sąd jednoznacznie opowiedział się przeciwko uznaniu niwelacji terenu za rodzaj robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. W ocenie Sądu roboty będące przedmiotem zgłoszenia M.P., polegające na wyrównaniu terenu działki i jej uporządkowaniu z prawdopodobnym wykorzystaniem na ogród, nie stanowią w ogóle robót budowlanych i – jak słusznie podniósł skarżący – nie wymagają zgłoszenia, ani też pozwolenia na budowę, choć oczywiście podlegają innym przepisom prawa regulującym chociażby kwestie ochrony środowiska, czy też stosunków wodnych. W rezultacie powyższego Sąd uznał, że Wojewoda [...] oraz Starosta [...] naruszyli przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co powoduje konieczności eliminacji zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.