VII SA/Wa 917/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowalnych przy zabytku oddala skargę Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] marca 2018 r. znak [...], wydana w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania określonych prac przy zabytku, w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji"), na podstawie przeprowadzonych 6 listopada 2017 r. oględzin murowanego budynku dworu położonego w [...], gmina [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...], nakazał właścicielom ww. zabytku, tj. skarżącym, wykonanie do 15 grudnia 2017 r. robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnego uszkodzenia zabytku, obejmujących uszczelnienie pokrycia dachowego na przedmiotowym zabytku poprzez uzupełnienie deskowania na połaciach dachowych i wykonanie wstępnego pokrycia dachowego z papy, a także zabezpieczenie go przed dostępem osób postronnych poprzez zabicie otworów okiennych i drzwiowych płytami drewnianym lub deskami oraz poprzez naprawienie ogrodzenia. W podstawie prawnej decyzji [...]WKZ przywołał art. 49 ust. 1 i art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.z."). Odwołanie od tej decyzji z zachowaniem terminu złożyli skarżący, nie kwestionując obowiązku przeprowadzenia ww. prac, lecz wskazując na krótki, w ich ocenie – nierealny, termin ich wykonania. Nadto skarżący wskazali, że gmina Naruszewo zagrodziła im wjazd do nieruchomości, a tym samym utrudniła przeprowadzenie robót w celu zabezpieczenia zabytku. Skarżący wielokrotnie występowali do gminy o usunięcie ogrodzenia, gdyż "zgodnie z planami" był tam wjazd do ich nieruchomości, lecz nie uzyskali żadnej odpowiedzi. Powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. Minister uchylił decyzję organu I instancji w części nakazującej "zabezpieczenie budynku dawnego dworu przed dostępem osób postronnych, poprzez zabicie otworów okiennych i drzwiowych płytami drewnianymi lub deskami oraz poprzez naprawienie ogrodzenia" i w tym zakresie nakazał zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w budynku za pomocą płyt drewnianych lub desek, z zastrzeżeniem konieczności zachowania istniejącej stolarki, jak również uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin - do 31 maja 2018 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję [...]WKZ. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie obiekt ulega postępującemu zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze poszczególnych elementów konstrukcji ze względu na brak stosownych zabezpieczeń. W związku z powyższym, wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających zniszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.o.z.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Wyjaśnił również, iż określając rodzaj i zakres prac niezbędnych do wykonania przez zobowiązane podmioty, organ ochrony zabytków zobligowany jest trzymać się ściśle litery prawa, określonej w art. 49 ust. 1 u.o.z.z., co oznacza, że treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. W związku z powyższym, ww. przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych, gdyż tego rodzaju działania leżą w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego i jako takie nie mieszczą się w dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z.z. Z tego względu konieczne było uchylenie przez organ II instancji decyzji [...]WKZ w części dotyczącej nakazu zabezpieczenia dworu w [...] (w sposób określony w sentencji) przed dostępem osób trzecich. Jednocześnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że nakazane zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w przedmiotowym obiekcie jest zasadne z przyczyn innych niż wskazane w decyzji organu I instancji, a mianowicie ze względu na konieczność zapewnienia skutecznej izolacji ścian przed negatywnym oddziaływaniem opadów atmosferycznych. Dlatego Minister orzekł o nałożeniu na skarżących obowiązku montażu stosownych przegród, których konstrukcja osłoni niezabezpieczone otwory okienne i drzwiowe, przy jednoczesnym zapewnieniu warunków wentylacji murów ceglanych. W odniesieniu do pozostałych prac, wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy uznał, iż ich zakres nie narusza dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z.z., ponieważ rodzaj tych obowiązków mieści się w definicji robót budowlanych. Ponadto organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem właścicieli zabytku. Natomiast rozstrzyganie sporów pomiędzy właścicielami zabytku a gminą Naruszewo należy do sfery prawa cywilnego i kwestia ta nie ma wpływu na obowiązki skarżących wynikające z u.o.z.z. Wobec powyższego argument skarżących dotyczący "rzekomej niemożności wykonania nakazu" Minister ocenił jako bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art.7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, - art. 77 k.p.a poprzez uchybienie przepisów dotyczących rozpatrzenia materiałów dowodowych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację odwołania, akcentując, że jako właściciele nie uchylają się od zabezpieczenia zabytku, lecz z uwagi na fakt zagrodzenia im wjazdu do nieruchomości przez gminę Naruszewo, nie mają realnej możliwości wykonać obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, oparte na prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy, a także na prawidłowej wykładni art. 49 ust. 1 u.o.z.z. Dlatego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 1980 r. znak [...], zespół podworski w [...], gmina [...], składający się z dworu murowanego oraz parku został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] (obecnie [...]). Granice zabytkowego założenia zostały określone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część ww. decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że parterowy dwór wzniesiono ok. połowy XIX wieku i stanowi on typowy przykład posiadłości wiejskiej z tego okresu. Dla nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy zabytek, o nr ewid. [...] w [...], prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że właścicielami ww. nieruchomości są skarżący. W dniu 6 listopada 2017 r. pracownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] przeprowadził oględziny zabytkowego dworu w [...], podczas których stwierdził zły stan zachowania budynku. Odnotował m.in. występowanie licznych i obszernych nieszczelności w pokryciu dachowym, jak również niekompletność stolarki okiennej i drzwiowej oraz ubytki szklenia. Te liczne i wielkie nieszczelności zostały zakryte cienką folią, która w chwili oględzin była porwana. Skarżący, zawiadomieni o terminie oględzin, nie stawili się. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że występowanie tak wielu dużych nieszczelności w poszyciu dachowym oraz niekompletnej, zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej skutkuje zagrożeniem wystąpienia istotnego uszkodzenia zabytku. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w wyniku zalewania wodami opadowymi konstrukcji drewnianej więźby dachowej, drewnianych stropów, ściany i podłóg, mogą wystąpić znaczne zniszczenia tych elementów zabytku. Stosownie do treści art. 49 ust. 1 u.o.z.z., wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na jego podstawie, jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku, a najistotniejsze znaczenie ma cel, jakiemu służyć mają wykonane roboty budowlane. Jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, czy inaczej: przeciwdziałanie dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia zabytku przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać nałożony. Trafnie organ II instancji skorygował decyzję [...]WKZ, wskazując, że zabezpieczenie budynku dawnego dworu przed dostępem osób postronnych to działanie wykraczające poza zakres kompetencji organów konserwatorskich (lecz należące do nadzoru budowlanego). Jednocześnie Minister uznał za zasadne zabezpieczenie otworów drzwiowych i okiennych (za pomocą płyt drewnianych lub desek, z zastrzeżeniem wymogu zachowania istniejącej stolarki), ale ze względu na konieczność zapewnia skutecznej izolacji ścian przed negatywnym oddziaływaniem opadów atmosferycznych. Zawilgocenie spowodowane opadami prowadzi do erozji cegły oraz korozji biologicznej drewnianych elementów konstrukcyjnych tego zabytku, a tym samym jego niszczenie. Z tych samych względów niezbędne jest również uszczelnienie pokrycia dachowego poprzez uzupełnienie deskowania na połaciach dachowych i wykonanie wstępnego pokrycia dachowego z papy. Nałożone na skarżących obowiązki wykonania określonych "robót" przy zabytku mieszczą się w definicji robót budowalnych zawartej w art. 3 pkt 7 p.b. (w myśl tego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego). Każda z tych robót ma na celu zabezpieczenie zabytku przed niszczeniem lub istotnym uszkodzeniem i koresponduje przy tym z poczynionymi w niniejszej sprawie ustaleniami znajdującymi odzwierciedlenie w protokole oględzin. Nadto każda z tych robót została określona precyzyjnie i nie ma powodów do kwestionowania decyzji z tej przyczyny (tj. związanej z wykonalnością decyzji). W świetle powyższego, Sąd nie znajduje podstaw do podważenia oceny organu II instancji. Co więcej, sami skarżący potwierdzają konieczność zabezpieczenia zabytku. Jest to więc okoliczność bezsporna między stronami. Podkreślić należy, iż przepisy u.o.z.z. kształtują w sposób zindywidualizowany opiekę nad zabytkiem – za jej realizację odpowiedzialny jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz, a wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Rola dysponenta zabytku (w niniejszej sprawie – skarżących jako właścicieli zabytku) sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Zabytek przestaje więc być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone (art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z.z.). Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, murowany dwór w Zaborowie stanowi przykład historycznej zabudowy wsi, będącej niegdyś częścią składową szlacheckiego majątku ziemskiego. Niezaprzeczalnie posiada szczególną wartość historyczną oraz naukową, stanowiąc materialny dokument historii wsi. Jego istnienie pozwala na pełniejsze rozpoznanie i zrozumienie dziejów regionu. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie naraża go na dalsze oddziaływanie różnorodnych czynników niszczących, co w konsekwencji może doprowadzić do degradacji jego chronionych prawem wartości. Jedynym argumentem, który legł u podstaw podważenia przez skarżących nałożonych na nich obowiązków (mających na celu zabezpieczenie zabytku przed degradacją), jest – jak twierdzą skarżący - zagrodzenie wjazdu do ich nieruchomości przez gminę Naruszewo, która postawiła tam ogrodzenie. Sąd zgadza się z poglądem organu odwoławczego, że kwestia utrudnionego dostępu do zabytku wykracza poza ramy niniejszego postępowania i należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Zatem co do zasady pozostaje ona bez wpływu na nałożone na skarżących obowiązki. Jednakże dostrzec wypada, iż skarżący niezwykle lakonicznie wypowiedzieli się w tej kwestii. W szczególności nie podali szczegółów usytuowania przedmiotowego ogrodzenia ani w żaden sposób tego faktu nie udokumentowali. Nie przedstawili też żadnego pisma, w którym występowali do gminy w sprawie ogrodzenia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra wymienionych w skardze przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego (art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a.). Nadto Sąd stwierdza, że organ II instancji uzasadnił swoje stanowisko merytoryczne zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarżący formułując zarzuty skargi uczynili to bardzo ogólnie, bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.