VII SA/Wa 918/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2010 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak [...] wydaną [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych nie wyraził zgody na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działek [...] i [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu organ podał, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdów wystąpiła B. F. właścicielka działek. Organ podał, że działki [...] i [...] a także [...] powstały w wyniku podziału innej działki. Zjazd do drogi krajowej ma tylko działka [...] nie należąca do wnioskującej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz.2603) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, dojazd do działek [...] i [...] powinien się odbywać istniejącym zjazdem ( na zasadzie służebności) do działki [...]. Możliwe jest również przesuniecie istniejącego zjazdu ( do działki [...]) np. na granicy z działką [...] w celu obsługi działek [...], [...] i [...]. Taki sposób komunikowania działki z drogą byłby zgodny z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43 poz. 430 ), który stanowi, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Odmowna decyzja dotyczy zarówno lokalizacji zjazdu do obydwu działek ( jak we wniosku), jak również do jednej z nich. Drogi krajowe służą przede wszystkim do obsługi ruchu tranzytowego, a nie do obsługi przyległego terenu. Lokalizacja dodatkowych zjazdów powodowałaby, że drogi te traciłyby swój charakter dróg krajowych, stając się drogami obsługującymi w znacznej mierze ruch lokalny. Budowa dodatkowych zjazdów wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. W tym przypadku jest to szczególnie istotne, gdyż uwzględniając wniosek, powstały by dwa zjazdy w bliskiej odległości od siebie i pomiędzy dwoma już istniejącymi. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. F. podnosząc, że działki stanowiące jej własność objęte wnioskiem przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu pozwoli jej zrealizować budowę domów na działkach. Po rozpatrzeniu odwołania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak [...] wydaną [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i do działki nr [...] w miejscowości S. Organ uznał, iż mimo, że wniosek nie wskazywał o jakie zjazdy chodzi wnioskującej – należy uznać, że wnosiła o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdów indywidualnych. Wobec tego, że decyzja organu I instancji nie określała jakich zjazdów dotyczy, należało ja uchylić i uwzględniając, że wniosek dotyczy zjazdów indywidualnych, orzec co do możliwości lokalizacji takich właśnie zjazdów. Organ podkreślił, że zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych ( z późn. zm.) została ustalona klasa G ( droga główna) drogi krajowej nr [...]. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy G określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz.430 ). Stanowi on, że : " W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Chociaż zapewnienie dojazdu do działek nr [...] i nr [...] z innej drogi niż droga krajowa nr [...] nie jest możliwe, bo tylko do tej drogi te działki są przyległe, to jednak wykonanie z niej zjazdów do przedmiotowych działek należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ jest możliwy dojazd do tych działek po terenie działki sąsiedniej nr [...], która już ma zapewniony zjazd z ww. drogi, zwłaszcza że to od właścicieli właśnie tej nieruchomości strona wcześniej kupiła działki. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia potrzebnej służebności drogowej ( droga konieczna) przez sąd powszechny, jeżeli miedzy stroną a właścicielami działki nr [...] nie dojdzie do porozumienia. Istnieje też możliwości wykonania nowego wspólnego zjazdu, zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...], który zapewni nie tylko dojazd do działki nr [...], ale również do nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek, jednakże pod warunkiem likwidacji dotychczas istniejącego zjazdu do działki nr [...]. Do zaakceptowania takiego rozwiązania przez zarządcę drogi niezbędny jednak będzie wspólny zgodny wniosek strony i właścicieli działki nr [...]. Pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby, że na odcinku drogi o długości zaledwie 75 m zamiast dwóch dotychczas istniejących byłyby zlokalizowane aż cztery zjazdy ( do działek, o których mowa wyżej oraz do działki nr [...]), a taką sytuację należy uznać za niedopuszczalną ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bo jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 ( niepubl.), "( ...) oczywiste jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wywarzając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. F. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 kpa i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r . Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów w ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2010 r. odmawiająca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] w miejscowości S. Definicję pojęcia " zjazd" zawiera art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym. Art. 29 w/ wskazanej ustawy mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 tego przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizacje zjazdu na czas określony. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać zjazdy uregulowane są w § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. ( Dz. U. nr 43, poz.430). Przepis ten różnicuje warunki stosowania zjazdów w zależności od klasy drogi, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nowa zabudowę W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że działki należące do skarżącej przylegają do drogi krajowej nr [...] ( klasy G) oraz że zapewnienie dojazdów do tych działek z innej drogi niż krajowa nie jest możliwe. Uznał jednak, że ponieważ dojazd do tych działek jest możliwy po terenie sąsiedniej działki, która ma zapewniony zjazd z w/w drogi, zwłaszcza że to od właścicieli tej działki skarżąca kupiła działki, których dotyczy wniosek, winna ustanowić służebność drogi koniecznej lub porozumieć się z sąsiadem w celu wykonania wspólnego zjazdu do 3 – ch działek pod warunkiem likwidacji zjazdu na działce sąsiedniej. Poza tym zdaniem organu udzielenie skarżącej zgody na wykonanie zjazdów na jej działki spowodowałoby, iż na odcinku drogi o długości zaledwie 75 m istniałyby 4 zjazdy co byłoby niedopuszczalnym zaarorzeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999r. , sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r . , sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r. , sygn. akt IV SA/ 2605/00, ONSA 2004/2/58 i in. ). Wyroki NSA określają również jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. " wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Podobna tezę zawiera wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. , sygn. akt II SA 303/99 , stwierdzający, że " Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Stąd też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony ( art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego". Powyższe zasady i wymogi działania organu w ramach uznania administracyjnego są szczególnie istotne w sytuacji rozstrzygnięcia wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu tym bardziej, że przywołany przez organ przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy G, przy czym zdaniem Sądu Administracyjnego zawarte w nim zalecenia ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości lezących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączną. Z uwagi na powyższe ponownie rozstrzygając sprawę w granicach uzanania administracyjnego organ wszechstronnie i wnikliwie rozważy i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.