VII SA/Wa 918/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Sygn. akt VII SA/Wa 918/ 17 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie remontu drogi gminnej na działkach nr [...] w m. [...], gm. [...]. Organ wyjaśnił, że sprawa remontu ww. drogi była przedmiotem kilku rozstrzygnięć organów obu instancji. Decyzją [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r. umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownym postępowaniu ustalono, że ww. drogę brukową zbudowano przed II wojną światową, a jezdnię asfaltową na początku lat 70 ubiegłego wieku. Organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...], czy dysponuje aktami dot. pozwolenia na budowę. W odpowiedzi poinformowano, że nie odnaleziono w/w dokumentacji. Przedsiębiorstwo [...]" Sp. z o.o. stwierdziło, że nie posiada takiej dokumentacji. Organ podkreślił, że przepisy nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu m.in. pozwolenia na budowę. Dalej powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 9.04.2008 r., sygn. akt SA/Wr 45/08 stwierdził, że z uwagi na czas budowy i brak możliwości odnalezienia dokumentów inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej. Nie można ustalić czy zmieniono parametry drogi oraz czy w związku z tym nastąpiła zmiana granic działek. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia prawa własności wskazał, iż stosunki własnościowe regulowane są przepisami prawa cywilnego, nie administracyjnego i podlegają jurysdykcji sądów powszechnych. Doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych następuje w aspekcie Prawa budowlanego, a nie cywilnego. Dalej organ zaznaczył, że Gmina [...] 12.07.2010 r. zgłosiła zamiar wykonania remontu nawierzchni bitumicznej ww. drogi gminnej na działkach nr [...], a organ [...].07.2010 r. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu. Następnie wskazał, że organ I instancji przeprowadził 1.02.2016 r. kontrolę i ustalił, że szerokość jezdni asfaltowej na odcinkach: KM 0+000,00 - KM 0+175 wynosi: od 5,48 m do 5,5 m, KM 0+355 - KM 0+530 wynosi 5,47 m do 5,51 m, KM 0+175 + KM 0+320 wynosi 5,49 m do 6,4 m. Z projektu wynika, że przed przystąpieniem do robót droga miała nawierzchnię bitumiczną szerokości 5,5 m z obustronnymi poboczami zmiennej szerokości do granicy pasa drogowego. Remont miał być wykonany na odcinku długości 5,30 m na istniejącej nawierzchni bitumicznej. Droga na całej długości przed i po remoncie miała mieć 5,5 m. W świetle powyższego inwestor był uprawniony do remontu drogi w KM 0+320,00 - 5,50 m natomiast jak wynika z ustaleń szerokość ta wynosi 6,40 m. Niemniej - zdaniem organu - remont wykonano z nieistotnym odstępstwem od zgłoszenia. Organ powiatowy słusznie zatem umorzył postępowanie, gdyż brak było podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożył B. K. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jej treść, a polegający na błędnej interpretacji materiału dowodowego. Wskazał ponadto na: - mało wnikliwe i krótkowzroczne rozpatrzenie spraw. - jednostronne rozpatrzenie sprawy z korzyścią dla strony przeciwnej. - nie kierowanie się doświadczeniem życiowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dalej zaznaczył, że sprawa ta była już przedmiotem kilku rozstrzygnięć organów obu instancji. Zdaniem strony PINB w [...] po raz kolejny nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym uchybił art. 7 Kpa. Skarżący wskazał, że nie zarzuca samowoli, ale nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nie można ustalić czy nastąpiła zmiana parametrów drogi oraz czy w związku z tym nastąpiła zmiana granic działek. Przytoczył art. 28 Prawa budowlanego i wskazał, że z projektu załączonego do zgłoszenia wynika, że stan przed przystąpieniem do robót wskazywał, że droga gminna posiadała nawierzchnię bitumiczną szerokości 5.5m., co jest absurdem. Droga nr [...], brukowa miała ok. 4m szerokości i pobocze tylko ze strony wschodniej z wymiarami od ogrodzenia mierzone w obecności Wójta, potwierdzone podpisem i pieczątką przez sołtysa P. [...], ze strony zachodniej było ogrodzenie do samego bruku. Teraz jest odstęp, bo Pan Kobyliński rozebrał krawędź bruku, a asfalt został odsunięty. Zrobiono ok. 0,5m pobocza. Remont miał być wykonany na odcinku 5,30 m na istniejącej nawierzchni bitumicznej. Droga nr 98 na całej długości przed remontem wynosiła ok. 4m., a po remoncie została poszerzona i ma 5,5 m. Inwestor samowolnie dokonał jej poszerzenia do 6,4 m, niemniej organ przyjął, że remont wykonano z nieistotnym odstępstwem od zgłoszenia. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem, gdyż droga została celowo poszerzona i znajduje się na działkach skarżącego nr [...]. Każda zmiana szerokości drogi wiązała ze zmniejszeniem ww. działek. Doprowadziło to do sytuacji, iż uzyskawszy pozwolenie na postawienie płotu, skarżący nie mógł go zrealizować ze względu na remont drogi. Inwestor nie mógł wejść na teren działek skarżącego, nie informując go o tym i zmieniając jednocześnie ich granice. Inwestor ukradł zatem część terenu. należącego do mnie. Droga na całej długości przed remontem miała ok. 4m, co nie powinno stanowić problemu dla inwestora, ponieważ asfalt miał zostać wylany na istniejącym podłożu bitumicznym, które było bardzo dobrze widoczne, co potwierdzają załączone do pisma zdjęcia. Tym samym inwestycja nie została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem. Droga [...] miała 4 m. bruku tylko przy granicy z działką nr [...]. Bruk był trochę wysunięty w stronę działki skarżącego, a dalej przy działce nr [...] była wąska, wiejska, piaszczysta droga do 1982r. Teraz położono asfalt jeszcze dalej w głąb działki skarżącego w obecności policji. Tak więc droga nr [...], która miała i ma w planach 5 m szerokości, położono 4 m asfaltu + po 2 metry pobocza z każdej strony, co odbyło się kosztem działki. Droga nr [...] miała szerokości 9m, od strony zachodniej ukradziono skarżącemu 2 m lub więcej nie zostawiając pobocza przy bruku. Natomiast od strony wschodniej 90 m. z działki nr [...] i 6m. z działki [...] po skosie, ponieważ nie było miejsca na 7 m. drogę, o czym skarżący dowiedział się po 15 latach, jak dostał zawiadomienie z ksiąg wieczystych. Następnie skarżący podkreślił, że w świetle art. 36a ust. 5 oraz art. 36a ust. 5A Prawa budowlanego odstępstwo to miało charakter istotny. Rzetelnie poczynione ustalenia faktyczne oraz prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego skutkują uznaniem iż istnieją podstawy do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, że jeżeli zrealizowane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane odbiegają od tego, co w nim zamieszczono, to organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie z urzędu na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia (art. 30 p.b.) oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej (por. wyrok z dnia 21 kwietnia 2016 r. NSA sygn. akt II OSK 2027/14, LEX nr 2081367). Wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia wprawdzie stosowanie art. 49 cyt. ustawy, niemniej nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego art. 50 i art. 51 cyt. ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 439/15, LEX nr 1984855). Nie było sporne w niniejszej sprawie, że inwestor - Gmina [...] w dniu [...] lipca 2010 r. zgłosiła zamiar wykonania remontu nawierzchni bitumicznej drogi gminnej na działkach nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], od którego organ architektoniczno budowlany nie wniósł sprzeciwu. Zamiarem inwestycyjnym, jak wynika z projektu załączonego do zgłoszenia, zostały objęte roboty budowlane polegające na położeniu nowej nawierzchni asfaltowej na dotychczasowej nawierzchni bitumicznej na odcinku o długości 5,30 m. Szerokość drogi na całej długości przed i po remoncie miała wynosić 5,5 m. Natomiast z niekwestionowanych ustaleń kontrolnych organu powiatowego (protokół kontroli z 1 lutego 2016r.) wynika, że w KM 0+175 + KM 0+320 inwestor wykonał nawierzchnię o szerokości od 5, 49 m do 6,40 m. Powyższe organ ocenił jako odstępstwo od zgłoszenia, które zakwalifikował jako nieistotne, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania nadzorczego. Zaznaczyć jednak trzeba, że w przypadku odstąpienia od warunków zgłoszenia nie znajduje zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obligujący organ do wydania nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, skoro w uproszczonej procedurze zgłoszeniowej inwestor ma obowiązek dołączyć do zgłoszenia m.in. oprócz projektu zagospodarowania działki, odpowiednie szkice lub rysunki i to w zależności od potrzeb. W omawianej sytuacji w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stosownie do którego organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organy natomiast takiej oceny w ogóle w rozpatrywanej sprawie nie dokonały, pomimo jednoznacznych ustaleń, że inwestor naruszył warunki zgłoszenia w zakresie szerokości nawierzchni, którą zwiększył z 5,5m do 6,4 m. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie kwestionował wykonanie inwestycji w powyższym zakresie, konsekwentnie podnosząc, że inwestor zmienił parametry drogi wchodząc w granice działek należących do skarżącego. Poza kontrolą organów w tej sprawie nie mogła pozostać kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w toku postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego winny bowiem badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Podkreślić należy, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej, z motywów uchwały nie wynika, iż w postępowaniu w trybie art. 51 cyt. ustawy organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji w orzecznictwie sądów zauważa się, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym winien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia ww. oświadczenia, a czym innym, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2689/15 i powołane w nim orzecznictwo). Uszło uwadze organów obu instancji, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Pojęcia "do stanu zgodnego z prawem" nie można zatem ograniczyć tylko do ww. przepisów. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.