VII SA/Wa 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej Kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) - dalej P.b., po rozpatrzeniu odwołania K. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 4 czerwca 2018 r., wnoszącej sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. W. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił stan sprawy wskazując, że Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dla inwestycji w przedmiocie jw. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła K. Sp. z o.o. Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust 2 P.b.: zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazano, że przepisy Prawa budowlanego przewidują dwie sytuacje, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej analizując zgłoszony przez inwestora w trybie art. 71 P.b., zamiar zmiany sposobu użytkowania, może wnieść sprzeciw. W art. 71 ust. 3 P.b., przewidziano iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji.  Drugi rodzaj sprzeciwu, uregulowany w art. 71 ust. 5 P.b., Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W kontekście tych uwag wskazano, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...]. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w zakresie: prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych dla lokalu po zmianie sposobu użytkowania, szczegółowego wskazania zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu przekształcenia lokalu mieszkalnego na biurowy, uzgodnienia dokumentacji projektowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnienia dokumentacji projektowej z rzeczoznawcą do spraw higienicznych, załączenia charakterystycznego przekroju przez lokal, w którym planowana jest zmiana sposobu użytkowania, wskazania przestrzeni manewrowej w toalecie dla osób niepełnosprawnych o wymiarach co najmniej 1,5 m x 1,5 m. Inwestor wykonał obowiązki nałożone ww. postanowieniem, z wyjątkiem uzgodnienia dokumentacji z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw higieniczno - sanitarnych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu usług z zakresu biur, w lokalu o dotychczasowym przeznaczeniu mieszkalnym, wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w kontekście przepisów Kodeksu Pracy w odniesieniu do stworzenia odpowiednich warunków w związku z powołaniem nowych miejsc pracy, w zakresie warunków sanitarnohigienicznych - wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów. Nowa funkcja obiektu wywołuje inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. W związku z powyższym, uznano, że Prezydent [...] zasadnie wniósł sprzeciw z uwagi na fakt niewykonania przez Inwestora wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...]. Organ II instancji zauważył jednak, że Prezydent [...] nieprawidłowo zastosował jako podstawę prawną niniejszego sprzeciwu art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, zamiast wnieść sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednakże uznano, że błąd ten nie miał znaczenia dla trafności decyzji. W kontekście tego zagadnienie Wojewoda [...] wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSKI 173/13). W ocenie organu odwoławczego z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania uznaje, że w sprawie powinna być powołana inna podstawa prawna. Zauważono również, że decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy obu instancji orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Przez zmianę podstawy prawnej, przez organ odwoławczy nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Reasumując stwierdzono, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., odpowiada prawu. Skargę na tę decyzję złożyła K. Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 6 KPA poprzez ustanowienie obowiązku uzgodnienia dokumentacji zgłoszeniowej z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcą do spraw higieniczno - sanitarnych pomimo braku ku temu odpowiedniej podstawy prawnej; 2. art. 80 KPA w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że planowana zmiana sposobu użytkowania powodować będzie zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych oraz układu obciążeń, podczas gdy w rzeczywistości warunki te pozostaną niezmienione; 3. art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez zażądanie uzgodnienia dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania bez powołania się na odrębne przepisy prawa materialnego przewidujące taką konieczność; 4. art. 107 § 3 KPA poprzez niezamieszczenie uzasadnienia prawnego, w szczególności przytoczenia przepisów prawa, które obligowałyby stronę do dokonania uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcą do spraw higieniczno - sanitarnych; 5. art. 7, art. 7a § 1 KPA poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, na niekorzyść strony oraz nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. W. [...] w W. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy zgłoszony sprzeciw dotyczący zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu stanowił w niniejszej sprawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] Prezydent [...] nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 30 dni. Wskazać w tym miejscu należy, że organ I instancji wydając przedmiotowe postanowienie, jako podstawę prawną wskazał art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Wydając decyzję o sprzeciwie Prezydent [...] powołał się na ten sam artykuł. Wskazane przepisy dotyczą zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a nie zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy tę wadliwość oczywiście dostrzega ale uznał ja za pozostającą bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Należy w związku z tym podkreślić, że inny jest zakres obowiązków spoczywających na inwestorze w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a inny w przypadku zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Inne są w związku z tym również uprawnienia organu w zakresie nakładania na inwestora obowiązków. Konwalidacja tej wadliwości w postępowaniu odwoławczym może nastąpić pod warunkiem przeprowadzenia przez organ II instancji szczegółowej analizy zasadności wydania postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia wymienionych w nim dokumentów. Analiza taka musi zacząć się od wskazania właściwej podstawy prawnej. Ponieważ przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest obowiązek uzgodnienia dokumentacji projektowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw higienicznych, obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie na podstawie jakiego przepisu prawa żądanie to jest uzasadnione. Wojewoda w tym zakresie wskazał, że "Podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu usług z zakresu biur, w lokalu o dotychczasowym przeznaczeniu mieszkalnym, wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w kontekście przepisów Kodeksu Pracy w odniesieniu do stworzenia odpowiednich warunków w związku z powołaniem nowych miejsc pracy, w zakresie warunków sanitarnohigienicznych - wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów. Nowa funkcja obiektu wywołuje inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku." Przedstawienie tak ogólnego wyjaśnienia potrzeby uzyskania wskazanych wyżej uzgodnień jest niewątpliwie niewystarczające. Z art. 71 ust 2 Prawa budowlanego wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Podkreślić w tym miejscu należy, że ostatni punkt upoważnia do nałożenia uzyskania, w zależności od potrzeb uzgodnień ale wymaganych odrębnymi przepisami. W ocenie Sądu potrzeba, do której odwołuje się przepis nie jest elementem uznania administracyjnego - to nie organy mają decydować o konieczności przedstawienia odpowiedniego uzgodnienia, ale potrzeba ta musi wynikać z odpowiednich zapisów prawa materialnego. W związku z tym organ odwoławczy winien wskazać jaki przepis prawa materialnego dawał podstawę do zobowiązania inwestora do uzgodnienia dokumentacji we wskazanym zakresie. W rozpatrywanej sprawie tego wyjaśnienia zabrakło pomimo podnoszenia tej kwestii w odwołaniu złożonym przez inwestora. Z tych powodów Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 3 KPA poprzez niezamieszczenie uzasadnienia prawnego, w szczególności przytoczenia przepisów prawa, które obligowałyby stronę do dokonania uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcą do spraw higienicznych. Naruszenie tych przepisów uniemożliwiało ocenę zasadności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ II instancji oceni zasadność obowiązków nałożonych na inwestora w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., w szczególności wskaże czy i jaki przepis prawa materialnego dawał podstawę prawną do żądania uzgodnienia dokumentacji z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw higienicznych. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i stanowi podstawę do jej uchylenia.