VII SA/Wa 920/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. L. dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].04.2007 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].03.2007 r. nakładające na W. L. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].04.2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2007 r. nałożył na W. L. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł i wezwał do natychmiastowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]03.2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].04.2007 r. Wnioskiem z dnia 6.06.2008r. W. L. wystąpiła do [...] WINB o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w W. nr [...] z dnia [...].03.2007 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego żądania, organ nadzorczy stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, byt prawny decyzji organu pierwszej instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach ewentualnego stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej stwarzałoby stan niepewności prawnej i prowadziłoby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ potraktował zatem wniosek skarżącej jako dotyczący stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].04.2007 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...].03.2007 r. Badając możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ wskazał, że postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...].04.2007 r., było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2009r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 749/09, oddalił skargę W. L. na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Natomiast zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W kontekście powyższej uchwały organ zauważył, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd przy rozpoznaniu skargi W. L. na postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...].04.2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 749/09, nie był związany granicami skargi, co oznaczało, że rozstrzygał w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, sąd miał obowiązek stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodziłyby przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Poza tym organ nadzorczy przytoczył przepis art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Biorąc powyższe pod uwagę wskazał, że ocena zgodności postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...].04.2007 r. z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, niż miało to miejsce w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 749/09. Na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej wcześniej w wyroku z dnia 25 listopada 2009r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, organ stwierdził, iż w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, w szczególności z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/09, organ odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...].04.2007 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w W. nr [...] z dnia [...].03.2007 r. W. L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku W. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010 r. - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].12.2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].04.2007 r., było przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25.11.2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/09 oddalił skargę W. L. na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe stwierdził, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na postanowienie organu stopnia wojewódzkiego niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny podjął 7.12.2009 r. uchwalę, sygn. akt. I OSP 6/09, w której stwierdził, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. W tezie uchwały wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.11.2009 r. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy, co do braku podstaw do zarzucenia postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2007 r. nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności postanowienia rozpoznawanego już wcześniej przez sąd byłyby niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z tych względów argumenty podnoszone przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia organu wojewódzkiego nie mogogły być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu, tym bardziej, że jak wyżej wskazano, kontrola sądu administracyjnego oparta jest na kryterium zgodności z prawem, a więc Sąd wcześniej badający postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2007 r. brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności ww. postanowienia z prawem. Sądy administracyjne z urzędu badają czy rozstrzygnięcie organu administracji jest obarczone wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, iż w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W. L. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2011r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...].12.2010r. - domagała się ich uchylenia. Zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB wskazał, jedynie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował już postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia [...].04.2007 r. i skargę oddalił, dlatego niedopuszczalne było ponowne wszczęcie postępowania w tej sprawie. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się w ogóle do argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przytoczył jedynie stanowisko z poprzedniego postanowienia, tym samym, organ w ogóle nie rozpatrzył ponownie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd w pierwszej kolejności musiał stwierdzić czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanego w nadzwyczajnym postępowaniu postanowienia, jeżeli było ono już wcześniej poddane kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok oddalający skargę na postanowienie oznaczał, że zaskarżone postanowienie zostało mocą tego orzeczenia utrzymane w mocy, jako zgodne z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja/postanowienie nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Prawomocność postanowienia utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie był związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego brak uzasadnienia wyroku Sądu oddalającego skargę na kwestionowane w sprawie postanowienie, nie było żadną przeszkodą do oceny tego że postanowienie jest niewadliwe, a zwłaszcza że nie zawiera wady nieważności. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 468/07 (Lex 505294)) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego." Również w uchwale z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09) NSA wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...].04.2007r. było przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/09 oddalił skargę W. L. na przedmiotowe rozstrzygnięcie. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego na W. L. grzywnę w kwocie 5000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki, skarżąca nie podnosiła jakichkolwiek okoliczności czy przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/09. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na postanowienie organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...]. 04. 2007 r. niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, wskazać ponownie należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/2009). Podkreślić tutaj należy, iż brak uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 25 .11. 2009r. w konfrontacji z zarzutami wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia dowodzi, że słusznie organ administracyjny uznał, iż niedopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w trybie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem aktualnej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia, którego zgodność z prawem została potwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego. Zatem istota sprawy dotyczyła tego, czy organ administracji mógł rozpoznać żądanie, co do istoty, zbadać, czy wskazane przez stronę postanowienie o wymierzeniu grzywny zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czy też wobec prawomocnego oddalenia skargi na postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji miał zamkniętą drogę do jego weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Reasumując, należy zgodzić się z prezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodami organu. Taka ocena przedmiotowej sprawy jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.