VII SA/Wa 920/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. L. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] Wojewoda [...] Wojewódzki, działając na podstawie art 138 § 1 ust. 1 związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 201 Or. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania I. L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2012r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze ściana oporową na dz. nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że I. L. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na odbudowę budynku jednorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, zielenią, dojściem i dojazdem na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...].08.2012r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w tym do doprowadzenia projektu do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem wymaganej powierzchni biologicznie czynnej oraz przedstawienia projektu, którego wszystkie części sporządzone będą przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Następnie, uznając iż inwestor nie wypełniła nałożonych obowiązków, decyzją nr nr [...] z dnia [...].08.2012r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze ściana oporową na dz. nrew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor powinien dostosować projekt do zgodności z miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] część II uchwalonym w dniu 22.06.2006r. przez Radę [...] ([...]), który w § 27 nakazuje zachowanie minimalnie 80% powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej. Tymczasem projekt budowlany zakłada zachowanie 78,7% powierzchni biologicznie czynnej a dodatkowo do tej powierzchni została zaliczona powierzchnia dojść i dojazdu wykonana z kratki Eko. Wojewoda wskazał, że zawarte w projekcie budowlanym dojścia i dojazd, stanowią nową substancję budowlaną, nie są zaś odbudowy istniejącego budynku a w § 6 pkt 9 planu wyraźnie zostało wskazane, że nawierzchnie stanowiące dojścia i dojazdy zostały wyłączone z powierzchni uznawanych za biologicznie czynnej, a także że powierzchni takiej nie stanowią: zieleń projektowana na dachach i ścianach budynków oraz budowli naziemnych ) i podziemnych, nawierzchnie żwirowe, grysowe i ażurowe. Organ odwoławczy stanął zatem na stanowisku, iż wszelkie projektowane roboty budowlane nie mogą prowadzić do pogłębiania istniejących naruszeń zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu Prezydenta [...]nr [...], nałożony został obowiązek przedłożenia projektu ściany oporowej sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, jako, iż ściana oporowa jest budowlą, a jej projekt jest częścią projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, sporządzony winien on być z zachowaniem zasad określonych dla sporządzania projektów budowlanych, w tym zasad dotyczących osób mających uprawnienia do jego sporządzenia. Inwestor I. L. zaskarżyła decyzję Wojewody do Sądu zarzucając jej naruszenie: art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany był niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...], w sytuacji, kiedy przedłożony przez Skarżącą projekt budowlany odpowiadał wszelkim wymogą nałożonym przez plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący przy ul. [...] w [...] oraz poprzez błędne uznanie, że Skarżąca nie przedłożyła projektu ściany oporowej, sporządzonego przez osobę do tego uprawnioną, w sytuacji kiedy Skarżąca złożyła stosowny projekt w toku postępowania administracyjnego; naruszenie art. 7, 75 ust. 1, 77 i 78 ust. 1 KPA poprzez oparcie się na niekompletnych podstawach prawnych, załatwianie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą praworządności, nie wyjaśnienie i pominięcie elementów stanu faktycznego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2012r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze ściana oporową na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Poddając kontroli legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu również odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżąca podniosła w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu od decyzji tego organu. Ponadto uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa nakłada na organ odwoławczy, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Ponadto wskazać należy, iż w myśl art. 107 kpa decyzja administracyjna wydana przez organ powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r" V SA 948/00 LEX nr 50114). Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. A przepis art. 136 kpa daje mu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji gdy istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że naruszono powyższe przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, była ocena wniosku inwestora I. L. złożonego w dniu [...] czerwca2012r. o wydanie pozwolenia na odbudowę budynku jednorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, zielenią, dojściem i dojazdem na dz. nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z treści tego wniosku ( k. 26) nie obejmował on ściany oporowej będącej przedmiotekm odrębnego postępowania. Mimo to organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku rozszerzenie wniosku o ścianę oporową pismem z dnia 16 lipca 2012r. oraz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. Z projektu budowlanego sporządzonego przez M. S. T., a w szczególności z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że projekt obejmuje dom mieszkalny wraz z częścią gospodarczą i garażem. Projekt budowlany zawiera ekspertyzę geotechniczą opracowaną w związku z mającym miejsce w roku 2010 osuwiskiem terenu działki i jej okolicy.Projekt nie zawiera opracowania związanego z realizacją ściany oporowej natomiast w wyniku wezwania organu inwestor przedłożył odzielny projekt zabezpieczenia osuwiska skarpy. Jenocześnie z wyjaśnień inwestora i przedłożonej przez nią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] wynika, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] były realizowane samowolnie roboty budowlane związane murem oporowym i zabezpieczeniem skarpy co wskazuje na rozdzielność obu inwestycji tj muru oporowego i projektowanego domu mieszkalnego. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również ocena projektowanej inwestycji po kątem jej zgodności z miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] część II uchwalonym w dniu [...].06.2006r. przez Radę [...] ([...]), który w § 27 nakazuje zachowanie minimalnie 80% powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej. Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie w uzasadnieniu podjętych decyzji czy teren wyłożony kratką eko może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego podanej w § 3 punkcie 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zacytowania treści § 6 i 27 planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu wskazane w § 6 pkt 9 planu ograniczenia powierzchni uznawanych za biologicznie czynnej, nie przesądza czy powierzchnia urządzonego z kraty trawnikowej parkingu lub dojazdu jest czy nie jest terenem biologicznie czynnym. W tym miejscu wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 3 pkt 22 definiuje pojecie terenu biologicznie czynnego stwarzając możliwość możliwość zaliczenia terenu wyłożonego kratą trawnikową bądź płytą ażurową do powierzchni biologicznie czynnej. W kontekście tej definicji niezbeda jest interpretacja § 6 pkt 9 planu, który wskazuje, że nawierzchnie stanowiące dojścia i dojazdy zostały wyłączone z powierzchni uznawanych za biologicznie czynnej, a także że powierzchni takiej nie stanowią: zieleń projektowana na dachach i ścianach budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych, nawierzchnie żwirowe, grysowe i ażurowe. W rozpatrywanej sprawie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że do umocnienia terenu działki i skarpy może być wskazane użycie takich materiałów, które pozwolą na uznanie terenu za powierzchnię biologicznie czynną. W tym zakresie brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek materiału dowodowego umożliwiającego Sądowi jednoznaczną ocenę ustaleń organu . Kwestia ta wymagała również wyjaśnienia pod kątem sposobu urządzenia nawierzchni ziemnej. W tym zakresie więc naruszenie art. 7 i 77 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro jak wynika z treści projektu inwestor zaplanował wielkość terenu biologicznie czynnego w minimalnej wartości określonej w planie, a zatem jakiekolwiek okoliczności skutkujące zmniejszeniem wielkości tego terenu mogły skutkować niezgodnością projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiało podjęcie decyzji pozytywnej dla inwestora. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.