VII SA/Wa 920/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego wiatrołapu z kotłownią uchyla zaskarżoną decyzję Sygnatura akt VIISA/Wa 920/16 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) nakazał B. S. i G. Z. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego wiatrołapu z kotłownią usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].06.2012r. na wniosek B. S. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dobudowanego do budynku mieszkalnego wiatrołapu z kotłownią usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...].09.2012r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał B. S. oraz G. Z. prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie wiatrołapu oraz kotłowni do budynku mieszkalnego oraz nałożył obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...].04.2013r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wykazały, że na ww. działce w 2010 roku samowolnie dobudowano do budynku mieszkalnego pomieszczenie wiatrołapu i kotłowni. Wymiary dobudowanej części wynoszą 2,80m x 4,00m. Dobudowę wykonano z gazobetonu, ocieplono styropianem, grubość muru - 34 cm. Dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej pobyty gontem bitumicznym. Komin w kotłowni wykonano z cegły ceramicznej. W dniu [...].12.2013r. pracownicy inspektoratu, ponownie przeprowadzili czynności kontrolne podczas, których potwierdzono, że dobudowana część stanowiąca wiatrołap wraz z kotłownią jest zgodna z przedłożoną inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną z dnia [...].05.2012r. wykonaną przez mgr inż. arch. R. O. (nr upr. [...]). Postanowieniem z dnia 22.01.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla B. S. i G. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolnie dobudowany wiatrołap z kotłownią. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2014r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2014r, w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego w dniu [...].11.2015r., pracownicy inspektoratu przeprowadzili kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzili, iż dobudowa do budynku mieszkalnego nadal istnieje. Opłata legalizacyjna nałożona postanowieniem organu z dnia [...].01.2014r., nie została wniesiona. Dalej organ wskazał, że inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku uiszczania opłaty legalizacyjnej i nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, natomiast jej nieuiszczenie oznacza rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. W takim wypadku inwestor musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to jest decyzją o przymusowej rozbiórce. B. S. wniosła do [...] Urzędu Wojewódzkiego pismo z dnia [...] grudnia 2015r. nazwane zażaleniem, wskazując iż nakazano rozbiórkę wiatrołapu mającego ok. 12m2, który istniał już za życia jej rodziców, był z drewna i uległ zniszczeniu. Z tego powodu w 2010r. rozebrano starą część budynku i wybudowano nowy wiatrołap wraz z kotłownią, aby móc ogrzewać mieszkanie. Podniosła, że w dniu [...].06.2012r. z własnej woli wystąpiła o zalegalizowanie części obiektu. Wypełniła wymogi organu i po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2012r. wraz z projektem budowlanym i oświadczeniem o posiadanym prawe do dysponowania nieruchomością dostarczyła niezbędne do legalizacji dokumenty. Potem PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. złotych. W dalszej części tego pisma skarżąca wskazała: "Szanowny Panie Wojewodo zwracam się więc do Pana z prośbą o całkowite uchylenie tego postępowania i umorzenia tej sprawy ponieważ uważam iż, decyzja ta jest dla mnie bardzo krzywdząca, a opłata legalizacyjna, którą zastosowano wobec mnie jest niewspółmierna i o nadmiernej represji. Nie jestem osobą zorientowaną w prawie budowlanym ale jednakże wykonywałam wszystkie zalecenia władzy budowlanej co potwierdzają czynności kontrolne ( ... ). W ciągu toczącego się postępowania przez półtora roku nie zostałam poinformowana przez organ nadzorujący jakie obowiązują przepisy w takich sprawach, wówczas wycofałabym swój wniosek i rozebrała wiatrołap, który wcześniej istniał od kilka dziesięciu lat.  Jestem osobą bezrobotną i nie stać mnie na tak wysoką opłatę legalizacyjną. Zasadą postępowania administracyjnego jest zasada i obowiązek udzielania wyczerpującej informacji o okolicznościach prawnych w myśl art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuję, że organ prowadzący postępowania ma obowiązek czuwać tak aby jego uczestnik nie ponosił szkody wynikającej z powodu nieznajomości prawa PINB w niniejszej sprawie." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] .12.2015 r., nakazującej rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego wiatrołapu z kotłownią usytuowanych na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...].06.2012 r. B.S. a zwróciła się do PINB w [...] z wnioskiem "o zalegalizowanie rozbudowy budynku mieszkalnego tj. dobudowanej części wiatrołapu wraz z kotłownią na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w oparciu o dokumentację z dnia [...].05.2012 r." Postanowieniem z dnia [...].09.2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał B. S. oraz G. Z. prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie wiatrołapu oraz kotłowni do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązek został wykonany.  Postanowieniem z dnia [...].01.2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla B.S. i G. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) za samowolnie dobudowany wiatrołap wraz z kotłownią do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. B. S. złożyła zażalenie na to rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia [...].03.2014 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...]. Wyrokiem z dnia 13.11.2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].03.2014 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...].11.2015 r. czynności kontrolnych stwierdzono istnienie wiatrołapu z kotłownią przy budynku mieszkalnym usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, iż inwestorki wykonały nałożony wcześniej obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji, organ I instancji po stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z inwentaryzacją architektoniczno - budowlaną z dnia [...].08.2012 r. wykonaną przez mgr inż. arch. R. O. (nr upr. [...]) nałożył na B. S. i G. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Uiszczenie przez inwestorów opłaty legalizacyjnej rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek zatwierdzenia przedłożonego projekt budowlanego i wydania zezwolenia na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona. Natomiast w myśl art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepis art. 48 ust. 1 w/w ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. Skoro zobowiązane nie uiściły nałożonej na nie opłaty, to PINB w [...] zasadnie wydał nakaz rozbiórki. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest końcowym etapem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48-49 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od wymierzenia tej opłaty lub zmiany jej wysokości. Możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Poniesienie określonej opłaty legalizacyjnej jest uzależnione od woli inwestora, nie ma on bezwzględnego obowiązku jej uiszczenia. Skarżąca pozbawiła się możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Prawidłowość przyjętego trybu postępowania, jak też zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 złotych potwierdził WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...].11.2014 r. oddalił skargę Pani B. S. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].03.2014 r., nr [...]. B.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].02.2016r.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...].01.2014r. nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. złotych za dobudowanie małego przedsionka o wymiarach 2.80m x 4m do małego budynku mieszkalnego. Tak wysoka opłata jest bardzo krzywdząca, ponieważ przez cały czas od momentu złożenia wymaganych dokumentów, Urząd nie informował jej jakie obowiązują procedury, że jest to taka skomplikowana sprawa - wówczas wycofała by swój wniosek. Była zaskoczona tak wysoką opłatą, na którą jej nie stać i która jest niewspółmierna do małej inwestycji. Nie jest osobą dobrze sytuowaną, ze względu na wiek ma problemy ze znalezieniem pracy, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.  W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga została uwzględniona, albowiem decyzja organu odwoławczego była przedwczesna. Będący podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) stanowi, iż decyzję nakazująca rozbiórkę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49 c ust. 2. Natomiast art. 49 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2014r. oddalił skargę B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2014 r., nr [...], ale potwierdzenie, iż opłatę legalizacyjną ustalono zgodnie z przepisami, nie jest przeszkodą do zastosowania instytucji przewidzianych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej. Wojewoda może bowiem na wniosek zobowiązanego, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, odroczyć termin płatności lub rozłożyć zapłatę opłaty legalizacyjnej na raty, umorzyć w całości lub w części opłatę legalizacyjną. Należy przypomnieć, iż przepis art. 49c Prawa budowlanego stanowi iż: 1) do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. 2) złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 o.p., powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, 49 i 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Wskazany przepis został wprowadzony wskutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane, ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (obowiązuje od 28 czerwca 2015r.), w celu jednoznacznego potwierdzenia możliwości stosowania do opłat legalizacyjnych ulg przewidzianych w ustawie Ordynacja podatkowa (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2710, Sejm VII kadencji). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, w ocenie ustawodawcy, stworzenie możliwości stosowania ulg w spłacie opłat legalizacyjnych urealni realizację zakładanego przez ustawodawcę prawa wyboru: legalizacja obiektu budowlanego albo jego rozbiórka. Opłaty legalizacyjne są bowiem nakładane w sztywnej wysokości, wynikającej z zastosowania określonego algorytmu (art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f), bądź określonej kwotowo (art. 49b ust. 5), co w niektórych przypadkach może prowadzić do nałożenia opłaty nieadekwatnej do stopnia naruszenia przepisów bądź niemożliwej do uiszczenia, co powodowałoby konieczność rozbiórki. Zatem strona może złożyć do wojewody wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Podejmując decyzję, wojewoda kieruje się przesłanką istnienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Oceniana jest w szczególności sytuacja osobista, w tym rodzinna i zdrowotna strony, a zwłaszcza jej sytuacja majątkowa. Stosowny wniosek do wojewody strona może złożyć w każdej chwili, od momentu doręczenia jej postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Strona nie jest związana w tym zakresie żadnymi terminami. Złożenia takiego wniosku skutkuje przy tym obligatoryjnym (z mocy art. 49c ust. 2), zawieszeniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie jest obowiązany przestrzegać zasad praworządności tj. stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.). W świetle treści złożonego przez skarżącą pisma (zażalenia) z dnia [...] grudnia 2015r. skierowanego nie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz wyraźnego sformułowania, iż skarżąca zwraca się do Wojewody, organ mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. winien był zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie czy nie jest to również wniosek do Wojewody, składany w celu zastosowania instytucji przewidzianych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej. W piśmie tym skarżąca wskazała: "Szanowny Panie Wojewodo zwracam się więc do Pana z prośbą o całkowite uchylenie tego postępowania i umorzenia tej sprawy ponieważ uważam iż, decyzja ta jest dla mnie bardzo krzywdząca, a opłata legalizacyjna, którą zastosowano wobec mnie jest niewspółmierna i o nadmiernej represji. Nie jestem osobą zorientowaną w prawie budowlanym ale jednakże wykonywałam wszystkie zalecenia władzy budowlanej co potwierdzają czynności kontrolne ( ... ). W ciągu toczącego się postępowania przez półtora roku nie zostałam poinformowana przez organ nadzorujący jakie obowiązują przepisy w takich sprawach, wówczas wycofałabym swój wniosek i rozebrała wiatrołap, który wcześniej istniał od kilka dziesięciu lat.  Jestem osobą bezrobotną i nie stać mnie na tak wysoką opłatę legalizacyjną..." Biorąc pod uwagę nowe możliwości w procesie legalizowania samowoli budowlanych (które zaistniały od dnia [...] czerwca 2015r.), obowiązkiem organu była refleksja nad treścią pisma, także w kontekście możliwości zamieszczenia przez stronę w jednym piśmie różnych wniosków - żądań i ewentualnego przekazania ich według właściwości. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Odstąpienie - w okolicznościach faktycznych tej sprawy - od ustalenia, jakie w istocie treści zawarte były w piśmie z dnia [...] grudnia 215r., stanowiło naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zatem ustalenia organu odwoławczego potwierdziłoby, iż pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2015r., stanowi również wystąpienie do Wojewody [...] o zastosowanie instytucji przewidzianych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej, to wówczas organ odwoławczy zobowiązany byłby do nadania wnioskowi właściwego biegu. Nadto po ustaleniu, iż Wojewoda wszczął takie postępowanie - stosownie do art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego – organ zobowiązany byłby do obligatoryjnego zawieszenia postępowania odwoławczego, do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.