VII SA/Wa 922/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez S. C. jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015r., znak: [...]. Postanowieniem tym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. C. na postawienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014r., znak: [...] odmawiające E. C.–K. uchylenia postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] uzgadniającego pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], uzgodnił pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], według projektu budowlanego "Projekt budowlany remontu elewacji budynku przy ul. [...] w [...]" wykonanego przez I.T., marzec 2013r. Pismem z dnia [...] maja 2014r. E.C. - K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...], organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014r., znak: [...] odmówił uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2013r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z ustawą o własności lokali, podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy części wspólnych nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Status strony dla E. C. - K. w niniejszym postępowaniu nie może w tej sytuacji wynikać wyłącznie z faktu, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Taki status mógłby wynikać jedynie, gdyby postępowanie dotyczyło jej indywidualnego interesu prawnego. W ocenie osoby żądającej wznowienia interes ten ma opierać się na okoliczności tego rodzaju, że założenia prac remontowych obejmują zdemontowanie krat z okien lokalu należącego do E. C. - K.. W ocenie organu I instancji, nawet gdyby tę okoliczność uznać za potwierdzoną, to nie stanowi ona podstawy istnienia interesu o charakterze prawnym osoby żądającej zmiany zapadłego postanowienia, a co najwyżej interesu faktycznego. Interes prawny musi bowiem opierać się na określonych normach prawa materialnego, których w analizowanym przypadku nie można wskazać. Organ wskazał, że pozostawienie lub demontaż wtórnych krat w oknach części parterowej budynku, o których mowa w piśmie z dnia [...] maja 2014r. nie może w żaden sposób wpływać na kierunek obranego rozstrzygnięcia [...] Konserwatora Zabytków. Zażalenie na opisane wyżej postanowienie z dnia [...] października 2014r. wniosła S. C.. Po rozpatrzeniu zażalenia S.C. na ww. postanowienie powołanym na wstępie uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że po otrzymaniu odwołania (zażalenia) obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność, która wyznaczona jest przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot stronę postępowania w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Organ II instancji powołał przepis art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że interes prawny w rozumieniu ww. przepisu to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem, do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wznowieniowe było prowadzone na wniosek E. C.- K. i do niej skierowane było postanowienie, żaląca się nie brała udziału w tym postępowaniu. Ponadto stwierdził, że omawiane postanowienie nie nakłada na żalącą się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można dopatrywać się wkroczenia przez postanowienie organu I instancji w sferę interesu prawnego S. C.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wniosła S. C. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zalecenie [...] Konserwatora Zabytków zastosowania ocieplenia od strony wewnętrznej przy użyciu płyt klimatycznych układanych w poszczególnych pomieszczeniach na ścianach obwodowych budynku dotyczą nie tylko części wspólnych (pomieszczeń), ale również lokali wyodrębnionych. Zdaniem strony skarżącej nie może być spornym, że obok Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wszyscy właściciele lokali w których ściany obwodowe występują są stroną postępowania, które przeprowadzono w oparciu o te zalecenia. Skarżąca podniosła, że skoro budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Osiedla [...], ujętego w Gminnej ewidencji zabytków pod nr [...], tym samym postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] winno zawierać jedynie uzgodnienia dotyczące robót w obrębie architektury zewnętrznej budynku – wyglądu elewacji tj. działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu tego budynku a dotyczy również wnętrza budynku, w tym lokali wyodrębnionych. Zdaniem strony skarżącej skoro zalecenia [...] Konserwatora Zabytków stanowią integralną cześć projektu uzgodnionego przez ten organ w całości (wraz z ociepleniem płytami klimatycznymi, ścian obwodowych w lokalach i ociepleniem stropu ostatniej kondygnacji) – vide postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] to jest ona stroną niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu było wydane podstawie na podstawie art. 134 kpa postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego przez S. C. od postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014r., znak: [...] odmawiającego E. C. –K. uchylenia postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] uzgadniającego Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Niewątpliwie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego był zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać formalne przesłanki dopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia. Wskazać w związku z tym należy, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji/postanowienia w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś sytuację wniesienia odwołania/zażalenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania/zażalenia przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W razie gdy odwołanie/zażalenie wniósł podmiot, który twierdzi, że posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie bądź zażalenie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999r. Nr 4, poz. 119), wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J. Borkowski, wyd. C.H.BECK, W-wa 2006r., tezy do art. 134). Uchwała ta w ocenie Sądu ma w pełni zastosowanie także w razie wniesienia zażalenia przez podmiot do tego nielegitymowany materialnie W konsekwencji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu zażaleniowym stwierdzenie, iż podmiot wnoszący zażalenie nie jest czynnie do tego legitymowany, albowiem nie posiada własnego interesu prawnego do zakwestionowania wydanego przez I instancję postanowienia, winno prowadzić do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa), nie zaś do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Akceptując powyższy pogląd stwierdzić przyjdzie, że ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie lub zażalenie powinno nastąpić w toku jego rozpoznania, na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Po złożeniu przez skarżącą zażalenia, organ wogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie wznowieniowe było prowadzone na wniosek E. C. –K. i do niej skierowane było zaskarżone postanowienie, żaląca się nie brała udziału w tym postępowaniu. Ponadto organ stwierdził, że omawiane postanowienie nie nakłada na żalącą się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień. Na tej podstawie organ uznał, że wnosząca zażalenie nie jest stroną postępowania w oparciu o przepis art. 28 kpa i tym samym przesłanka niedopuszczalności zażalenia została spełniona. Narusza to w sposób oczywisty przepis art. 134 kpa. Ponownie podkreślić należy, że stwierdzenie przez organ wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 kpa lub w przypadku wniesienia zażalenia - postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa), nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa, tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania/ zażalenia z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania/zażalenia wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż wystąpiły w niniejszej sprawie takie okoliczności. Organ odwoławczy był więc zobowiązany przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia we własnym i w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu, czego nie uczynił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przeanalizować kwestię istnienia bądź braku interesu prawnego po stronie S. C. w przedmiotowym postępowaniu, odnieść się do okoliczności wskazywanych przez S. C. w zażaleniu i w skardze, że jest właścicielką lokalu nr [...], fakt posiadania przez nią krat w oknach oraz że obok Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wszyscy właściciele lokali w których ściany obwodowe występują są stroną postępowania, a następnie wydać w prawidłowej formie orzeczenie, które wyczerpująco powinno zostać uzasadnione. Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia do naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 7 i 77 kpa a w szczególności art. 134 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.