VII SA/Wa 924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań : [...], [...], [...] od decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nakładającej na właścicieli- [...] i [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych przy budynku szopy drewnianej, znajdującej się na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w [...], zgodnie z oceną techniczna sporządzoną przez biegłego [...] polegających na: - wykonaniu ścian oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki oznaczonej nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...], - dokonaniu naprawy wywinięcia pokrycia dachowego na ścianę budynku znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...], - zaimpregnowaniu drewnianych elementów nośnych szopy oraz deskowań dachu i ścian: utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 21 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie szopy drewnianej znajdującej się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w [...]. Organ ustalił, że szopa ta została wybudowana w latach 50-tych. Stan techniczny i stopień zużycia obiektu wymaga co najmniej podjęcia renowacyjnych robót budowlanych, jeśli nie rozbiórki. Kwestię tę rozważały organy na przestrzeni lat 2004-2011, uznając, że obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Organy stosowały w tej sprawie przepisy art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r. , poz. 229 ze zm.) w zw. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr. 243 z 2010 r. poz. 1623), ponieważ budowa została zakończona przed 1stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy. Organ podkreślił, że sprawa budynku szopy drewnianej była przedmiotem wielokrotnych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, które następnie były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., wydana została po wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. art. VII Sa/Wa 2534/14, którym Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nakazując całkowitą rozbiórkę budynku szopy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na braki przeprowadzonego postępowania podkreślając, że zadaniem organów orzekających było w pierwszej kolejności poczynienie ustaleń co, do daty budowy przedmiotowego obiektu oraz przeznaczenia terenu, na którym znajduje się szopa począwszy od daty jego budowy, a to w celu dokonania pełnej oceny w kontekście przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r., z uwzględnieniem interpretacji tego przepisu przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn.. akt II OPS 2/13. Nadto, organy obowiązane były także dokonać analizy, czy przedmiotowy obiekt spełnia przesłankę z art. 37ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zatem powinny ustalić czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ powiatowy, powołując się na oświadczenia z dnia 12 listopada 2011 r. i z dnia 1 grudnia 2011 r. kierownika robót przy budynku, uznał, że inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Pominął, dokonując tej oceny, stanowisko [...] i przedstawioną przez niego opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając ponownie po wyroku Sądu i będąc związanym wytycznymi zawartymi w jego uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie złożonych oświadczeń [...], [...] i [...] nie można wykluczyć, że będąca przedmiotem postępowania drewniana szopa została wybudowana w latach 50-tych XX w. W tym okresie działka [...] objęta była ustaleniami kilku planów zagospodarowania przestrzennego: 1. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działka gruntu nr [...] położona była na terenie jednostki "[...]" – [...] o funkcji usługowo - administracyjnej. Z zapisu planu wynika, że cyt. "Z ulic przecinających Centrum do adaptacji przewidziana jest jedynie ulica [...]" (obecnie ul. [...], przy której znajduje się przedmiotowa działka), zatem stwierdza się zgodność przedmiotowej zabudowy gospodarczej z niniejszym planem, 2. miejscowego planu ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 1989 r., poz. [...]), zgodnie z którym działka nr ew. [...] położona była na terenie budownictwa mieszkaniowego średniej intensywności zabudowy. Z zapisu planu wynika, że cyt. "Dopuszcza się wszelkie formy zabudowy mieszkaniowej, komunalnej, zakładowej, spółdzielczej, prywatnej z przewagą budynków wielomieszkaniowych." Ustalenia szczegółowej określają podstawowy rodzaj działań i zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem Al5 - MWn: "kompleksowa modernizacja, uzupełnienie zabudowy z dopuszczeniem wszystkich jej form. " Plan ten zakazywał realizacji zabudowań gospodarczych jedynie na obszarach zabudowy jednorodzinnej, natomiast działka oznaczona nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zatem uznać należy, iż realizacja budynku szopy jest zgodna z ustaleniami tego planu, 3. miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego centrum miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem [...],[...] tj. teren budownictwa jednorodzinnego, dla którego cyt. "funkcję pozostawia się bez zmian (...). " Plan szczegółowy jest powiązany z w/w planem ogólnym i nie zawiera zakazu realizacji zabudowy gospodarczej, dlatego należy uznać zgodność przedmiotowej inwestycji z tym planem, 4. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działka nr ewid. [...] położona była na terenie usługowo - mieszkaniowym. Plan ten jednoznacznie zakazywał realizacji zabudowy gospodarczej. Z powyższych ustaleń, zdaniem organu wynika, że dopiero w 2004 r. wprowadzono zakaz realizacji zabudowy gospodarczej, zatem stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat korzystny dla właścicieli szopy. Ponadto, gdyby przyjąć (na podstawie oświadczenia [...]), że sporny budynek powstał w latach 80-90 poprzedniego wieku to również nie narusza ustaleń planów obowiązujących w tym okresie. Analizując przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że z oceny technicznej budynku szopy sporządzonej przez biegłego [...] wynika, że "(..) Ogólny stan techniczny konstrukcji budynku można ocenić jako dobry. Nie stwierdzono widocznych ugięć konstrukcji dachu czy wychyleń z pionu konstrukcji budynku. (...) do momentu rozbiórki, około 2004 r., murowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy na działce sąsiedniej - nie istniała sytuacja niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Należy stwierdzić, że przy obecnie istniejącej zabudowie , wzajemnym usytuowaniu obiektów oraz istniejącej konstrukcji i rodzaju przegród budowlanych zarówno budynku szopy jak i budynku mieszkalnego, powoduje to niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (pożarowe)." Zdaniem biegłego budynek może być doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami po wykonaniu niezbędnych robót budowlanych polegających na wykonaniu "(..) od strony działek nr ew. [...] oraz [...] ścian oddzielenia przeciwpożarowego wymurowanych z bloczków z betonu komórkowego grubości 24cm odmiany 500 do 700. Ściany powinny posiadać fundament betonowy (ścianę fundamentową )- klasa betonu B-20, zagłębiony minimum 1,0m poniżej poziomu terenu (...) Na szczycie ściany należy wykonać obróbki blacharskie. (...) w celu właściwego odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku szopy, od strony południowo-zachodniej zajdzie konieczność wykonania rynny przy ścianie attykowej. Należy dokonać impregnacji drewnianych elementów nośnych szopy oraz deskowania dachu od spodu i ścian impregnatem do drewna w celu osiągnięcia trudno zapalności. Należy naprawić wywinięcie pokrycia dachowego z papy na ścianę budynku sąsiedniego na działce nr ewid. [...] ". Organ wskazał, iż podobny wniosek wynika także z opinii rzeczoznawczy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych [...] ( sporządzonej na zlecenie [...]), w której zaleca się wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku szopy. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przeszkodę do legalizacji samowolnie wybudowanej drewnianej szopy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nakładając, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 24 października 1974r.) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego samowolnie budynku szopy drewnianej do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2534/14 "Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest od kilkunastu lat. Ustalono, iż przedmiot tego postępowania, tj. szopa drewniana usytuowana na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...], została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r. To też uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a na jego podstawie - art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przy czym, prawidłowość, zastosowania wskazanego trybu, została oceniona i przesądzona orzeczeniami Sądów zapadłymi w niniejszej sprawie." Stosując się do wytycznych Sądu zawartych w przywoływanym wyżej wyroku organ ustalił obecne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt, ale też przeznaczenie tego terenu od daty budowy. Ustalenia te dały podstawę do wykluczenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem teren na którym położna jest działka nr ew. [...] w [...] do daty uchwalenia w dniu [...].07.2004 r. kolejnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie była objęta zakazem realizacji zabudowy gospodarczej. Ustalenia w tym zakresie należy uznać za prawidłowe co oznacza, że samowolnie wybudowana drewniana szopa nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę ( art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) Oceniając zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 (powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) organ przyjął, iż istnieje możliwość ,po wykonaniu określonych robót budowlanych, doprowadzenia budynku szopy do stanu zgodnego z prawem, co przewiduje art. 40 Prawa budowlanego. Opierając się na złożonej do akt postepowania opinii mgr inż. [...] oraz złożonej przez skarżącego [...] opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] - rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych organ nadzoru budowlanego uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego. Stanowisko to w ocenie Sądu nie jest prawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, iż w sprawie nie jest sporne, że będąca przedmiotem postępowania drewniana szopa, zważywszy na jej konstrukcję oraz usytuowanie względem budynku mieszkalnego , powoduje niebezpieczeństwo pożarowe dla ludzi lub mienia. Potwierdzają to konkluzje obu złożonych do akt opinii, Można zatem przyjąć, że wystąpiło i zostało wykazane niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wskazać w związku z tym należy, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania, w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przewidziane w art. 40 cyt. ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Nałożony decyzję organu I instancji, między innymi obowiązek wykonania nowych ścian oddzielenia przeciwpożarowego od strony dwóch sąsiednich działek nr ew. [...] i [...], wymurowanych z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, posadowionych na fundamentach betonowych ( ścianie fundamentowej) zagłębionych co najmniej 1,0m poniżej poziomu terenu, oznacza w istocie nakazanie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu (drewnianej szopy) w wyniku, których nastąpi zmiana jej parametrów technicznych i użytkowych, co w ocenie Sądu wykracza poza dyspozycję art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślić należy, że zastosowanie właściwego trybu postępowania ( orzeczenia rozbiórki bądź legalizacji ) w aspekcie zgodności legalizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego; tj. na datę rozstrzygnięcia sprawy przez organy( por. wyrok NSA z 27. II. 2013 r., IIOSK 2053/ 11 dostępny w cboisa ). Tymczasem obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...].08.2004 r. jednoznacznie zakazuje realizacji zabudowy gospodarczej na działce nr ew. [...], która położona na jest na terenie usługowo-mieszkaniowym. Powyżej, wskazane okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organy orzekające, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę i wytyczne Sądu w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w 1974 r. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.