VII SA/Wa 925/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi G. i S.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. działając na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) w związku z wnioskiem G. i S. P. o stwierdzenie nieważności protokołu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] października 2001r. dotyczącego kontroli Starosty Powiatu [...] w zakresie prawidłowości postępowania administracyjnego w sprawie realizacji rurociągu solanki na trasie I. – K. [...] w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1998r. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż protokół kontroli z dnia 11 października 2001r., przedstawia wyniki kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 84 b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który upoważnia wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego do kontroli działalności starosty. Protokół kontroli służy wyłącznie do urzędowego udokumentowania i utrwalenia rezultatów kontroli i nie stanowi aktu administracyjnego. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym i nie kończy się wydaniem decyzji. Tymczasem zgodnie z brzmieniem przepisu art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, stąd też przedmiotowy protokół nie może być uznany za decyzję administracyjną i nie może być kontrolowany w trybie powołanego przepisu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli G. i S. P. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm) - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2005r. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2005r. W opinii organu brak jest podstaw do jej uchylenia, stosownie bowiem do art. 156 § 1 i art. 126 kpa można stwierdzić nieważność jedynie postanowienia lub decyzji administracyjnej. Protokół kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001r. nie jest postanowieniem ani decyzją administracyjną, dlatego też należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. protokołu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. złożyli G. i S. P. wnosząc o jej uchylenie. W opinii skarżących decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r. rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1996r. o służbie cywilnej i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 kwietnia 1999r. oraz "w sposób istotny pomija ustaloną kontrolę instancyjności w ustawie z dnia 18 grudnia 1998r." W skardze podniesiono ponadto, iż protokół z dnia 11 października 2001r. sporządzony został nierzetelnie i oparty na decyzjach, których stwierdzono nieważność. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja taka lub postanowienie nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony lub też wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Nie stwierdza się bowiem nieważności innego rodzaju działań administracji, jak na przykład czynności materialnotechnicznych (wyrok NSA z 3 listopada 1999 r., II SA 351/99) czy zaświadczenie (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93 - Sam. Teryt. 1995, nr 4, s. 66). Protokół kontroli z dnia 11 października 2001r., jak słusznie uznał organ orzekający w niniejszej sprawie, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, nie ma bowiem charakteru jednostronnego, władczego oświadczenia woli organu administracji publicznej, określającego sytuację prawną strony w konkretnie oznaczonej sprawie. Zauważyć należy, iż przedmiotowy protokół sporządzony został w oparciu o przepisy art. 84 b Prawa budowlanego. Stosownie do treści powołanego przepisu właściwe organy mogą dokonać kontroli działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej, zaś protokół kontrolny ma na celu utrwalenie na piśmie czynności podejmowanych przez upoważnione osoby w ramach prowadzonej przez nie kontroli, mające na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności podmiotów kontrolowanych. Na marginesie rozpatrywanej sprawy, w odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących nierzetelności sporządzenia protokołu dodać trzeba, iż szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz wzory protokołu kontroli i sposobu jego sporządzania określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 kwietnia 1999r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 41, poz. 420). Na jego podstawie jedynie kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługiwało prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole. Skoro zatem, protokół kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest decyzją administracyjną, to brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W myśl bowiem art. 156 § 1 kpa, jak wyżej wskazano, instytucja stwierdzenia nieważności może mieć zastosowanie jedynie wobec decyzji oraz postanowień wydanych w ramach postępowania administracyjnego. W świetle przytoczonych faktów postępowanie toczące się przed organami administracyjnymi w mniejszym postępowaniu zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).