VII SA/Wa 926/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu zgłoszenia P. S. z dnia 12 listopada 2012 r., działającego w imieniu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie mostu kolejowego nad rzeką B. w km 211,657 linii kolejowej nr [...] W.-T., na działkach nr [...] i [...] obręb T., wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 także przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych. W ocenie organu I instancji przebudowa mostu kolejowego nie mieści się w definicji remontu. Ponadto zgłaszanych robót nie można też zaliczyć do tych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 12 - przebudowa dróg torów i urządzeń kolejowych, gdyż most kolejowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. nr 151, poz. 987), zwanego dalej "rozporządzeniem", jest budowlą kolejową i jego przebudowa, zgodnie z Prawem budowlanym wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożyło P. S.A., podnosząc, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wyczerpują zamiona unormowane w art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ponadto wskazano, że w podobnym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", uznał, że tego rodzaju roboty budowlane winny być realizowane w trybie zgłoszenia oparte na ww. przepisie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych możliwa jest na podstawie zgłoszenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie zgłoszenia mogą być realizowane tylko takie roboty budowlane, jakie zostały wymienione w ww. przepisach. W innym wypadku na ich realizację wymagane jest pozwolenie na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie organ II instancji, powołując się na treść art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.), § 3 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdził, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane dotyczą budowli jaką jest most kolejowy. W ocenie GINB roboty budowlane, polegające na przebudowie budowli, tj. mostu, nie mieszczą się w zamkniętym katalogu robót budowlanych, które Prawo budowlane pozwala realizować na zgłoszenie, tym samym - jak to zostało wcześniej wykazane - ich wykonanie będzie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru ww. wykonania robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że z załączonych szkiców do zgłoszenia z dnia 3 listopada 2012 r. nie wynika, że zgłaszane roboty budowlane mieszczą się w granicach pasa kolejowego (brak oznaczeń). Ponadto nie zawierają też jednoznacznych informacji ani szkiców, jak wygląda most przed przebudową, a jak po przebudowie. Natomiast analiza przedstawionych dokumentów wykazała, że zgłaszane roboty budowlane mogą dotyczyć również częściowej rozbiórki budowli i odtworzenia w tym samym miejscu budowli o innych parametrach technicznych, w stosunku do istniejącego mostu nad rzeką B.. W tych okolicznościach sprawy, GINB nie zgodził się ze stanowskiem strony, że zgłaszane roboty budowlane, związane z przebudową mostu na rzece B. to przebudowa obiektu inżynierskiego, wchodzącego w skład drogi kolejowej. Organ uznał taką interpretację za "zbyt szeroką" i nie mającą potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Ponadto wyjaśnił, że inne decyzje wydawane przez GINB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, dotyczące konkretnej sprawy, mającej indywidualny charakter, ze względu na swój stan faktyczny i prawny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz art. 30 ust. 6 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowe roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej most kolejowy, jako budowla inżynieryjna, jest częścią składową drogi kolejowej. Dlatego zasadnym jest twierdzenie, że przebudowa mostu kolejowego jako jednej z części składowych drogi kolejowej mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Ponadto zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem odpowiada definicji przebudowy sformułowanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy administracyjne prawidłowo uznały, że realizacja inwestycji objętej przedmiotowym zgłoszeniem, a dotyczącym mostu kolejowego nad rzeką B. w km 211,657 linii kolejowej nr [...] W.-T., na działkach nr [...] i [...] obręb T., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji GINB prawidłowo stwierdził, że interpretacja przez stronę skarżącą robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest "zbyt szeroka", ponieważ taki zakres robót budowlanych z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie mieści się w zamkniętym katalogu robót budowlanych, które Prawo budowlane pozwala realizować na zgłoszenie, dlatego ich wykonanie będzie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W pierwszej kolejności stronie skarżącej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94, ze zm.), droga kolejowa to nawierzchnia kolejowa wraz z podtorzem i budowlami inżynieryjnymi oraz gruntem, na którym jest usytuowana. Artykuł 25a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy jednoznacznie określa, że mosty są obiektami inżynieryjnymi, które zaliczają się do infrastruktury stanowiącej podsystem strukturalny jako element systemu kolei jako całości. Poza tym z rozporzadzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz.U. nr 151, poz. 987) wynika, że mosty zaliczają się do budowli kolejowych, jako służące m.in. do ruchu pojazdów kolejowych (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia) oraz stanowią kolejowe obiekty inżynieryjne (por. § 48 ust. 1 ww. rozporządzenia). W tym miejscu wskazania wymaga, że na gruncie Prawa budowlanego budowla jaką jest most jest obiektem budowlanym (por. art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Z tego względu mając na względzie ww. przepisy prawa most na rzece B. wchodzi niewątpliwie w skład drogi kolejowej, co jednak wbrew twierdzeniom skargi nie przesądza o możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji w oparciu o zgłoszenie. O tym bowiem decyduje wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego oraz subsumcja tego przepisu pod konkretny stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Dokonując wykładni ww. przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy przesądzenia wymaga, że z uwagi na zakres robót objętych przedmiotowym zgłoszeniem nie mamy do czynienia wyłącznie z przebudową torów i urządzeń kolejowych. Zakres przedmiotowego zgłoszenia jest szerszy od ww. elementów infrastruktury kolejowej. Mając powyższe na względzie ustalenia w niniejszej sprawie wymaga to, czy przedmiotowy most, jako kolejowy obiekt inżynieryjny (wchodzący w skład drogi kolejowej) zawiera się w pojęciu "drogi", którym to pojęciem posłużył się ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Dokonując wykładni językowej pojęcia "drogi" wskazania wymaga, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo PWN) droga to: 1. «pas ziemi łączący jakieś miejscowości lub punkty terenu, przystosowany do komunikacji», 2. «wszelki szlak komunikacyjny», 3. «trasa, którą ktoś zamierza lub musi przebyć», 4. «podróż lub wędrówka», 5. «sposób przekazywania informacji», 6. «sposób postępowania», 7. «długość toru przebytego przez poruszający się punkt materialny». Nie ulega więc wątpliwości, że w ramach pojęcia słownikowego droga zawiera się pojęcie drogi kolejowej w skład której wchodzi most jako kolejowy obiekt inżynieryjny, choć w mowie potocznej i ustawodawstwie polskim pojęcie "drogi" zarezerwowane zostało dla ruchu samochodowego, motocyklowego i rowerowego, a nie kolejowego. Dla dokonania prawidłowo procesu wykładni nie wystarczy jednak uwzględnić znaczenie pojęcia wynikające z wykładni językowej, ponieważ proces wykładni prawa obejmuje też wykładnię celowościową (funkcjonalną) i systemową. Przechodząc więc do wykładni celowościowej art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego należy uwzględnić cel jakiemu miało służyć wprowadzenie instytucji zgłoszenia. Zgłoszenie to przejaw odformalizowania procedury budowlanej, ale jako wyjątek od ogólnej zasady Prawa budowlanego wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. możliwości wykonania robót budowlanych wyłącznie w oparciu o pozwolenie na budowę. Skoro mamy do czynienia z wyjątkiem to wykładnia pojęć użytych w ww. przepisie winna być zawężająca. Wniosek taki uprawnia do stwierdzenia, że odpowiedzi na postawione powyżej pytanie należy poszukiwać w wyniku wykładni systemowej. Jak już wyżej wskazano przepisy prawa kolejowego posługują się pojęciem "drogi kolejowej", a więc nie "drogi". Natomiast definicja pojęcia "drogi" zostało użyte przez ustawodawcę w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. A zatem ustawodawca wiąże pojęcie drogi z prowadzeniem ruch drogowego a nie kolejowego. W ocenie Sądu, kierując się ww. regułami wykładni prawa, należy stwierdzić, że wykonanie przedmiotowej inwestycji dotyczącej mostu kolejowego nad rzeką B. w km 211,657 linii kolejowej nr [...] W.-T., na działkach nr [...] i [...] obręb T., nie dotyczy drogi, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz drogi kolejowej. Ponadto z uwagi na treść art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego ustalenia też wymaga, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "przebudową" ww. mostu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie zakres robót budowlanych przedstawionych w zgłoszeniu jednoznacznie wskazuje na usunięcie starych przęseł mostu i wybudowania w ich miejsce nowych o innych parametrach, w tym o innej szerokości i nowej geometrii konstrukcji nośniej przęsła dojazdowego, innej kostrukcji nośnej, o zwiększonej reakcji przekazywanych na podłoże gruntowe. Już chociażby z wymienionego powyżej zakresu prac budowlanych wynika, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową lecz z klasycznym przykładem budowy polegającym wykonaniu nowego obiektu w miejsce dotychczasowego, choć z wykorzystaniem istniejących elementów dostosowanych do nowej konstrukcji nośnej, tj. powiększenia ścianki zaplecznej i skrzydełek przyczółka istniejących podpór oraz wzmocnienie istniejacych podpór. Nie ulega więc wątpliwości, że objęte w niniejszej sprawie zgłoszeniem roboty budowlane wymagają uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tych warunkach organ administracyjny prawidłowo ocenił materiał dowodowy, wskazując, że zgłaszane roboty budowlane mogą dotyczyć również częściowej rozbiórki budowli i odtworzenia w tym samym miejscu budowli o innych parametrach technicznych, w stosunku do istniejącego mostu nad rzeką B.. Dlatego zasadnie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wnosząc stosowny sprzeciw. Z tych względów nie można skutecznie organowi odowławczemu zarzucić naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.