VII SA/Wa 926/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania żądania za nieuzasadnione i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 5 sierpnia 2016 r. do PINB dla m. [...] wpłynęło pismo ww. [...] z [...] sierpnia 2016 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zgodności z prawem i wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej przy ul. [...] w [...] , na działce o nr ew. [...], obręb [...] Do wskazanego podania załączono ekspertyzę mającą wskazywać na prowadzenie ww. inwestycji z naruszeniem § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 29 sierpnia 2016 r. przedstawiciel PINB dla m. [...] dokonał czynności kontrolnych ww. inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych, wielorodzinnych A, B i C - położonych przy ul. [...] w [...] , z czego został sporządzony protokół nr [...]. W ich trakcie ustalono, że trwa budowa budynku C na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta m. [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] , przenoszącej pozwolenia na budowę na rzecz [...] S.A. Stwierdzono, że wykonano konstrukcję obiektu oraz trwają roboty wykończeniowe i instalacyjne. Budynek A został wybudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], przeniesioną na rzecz [...] S.A. decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] , i przyjęty do użytkowania decyzją PINB dla m. [...] z [...] sierpnia 2016 r., a budynek B został wybudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i przyjęty do użytkowania decyzją PINB dla m. [...] z [...] sierpnia 2016 r. [...] przy piśmie z 6 września 2016 r. przekazało do organu powiatowego swój statut. Dalej, PINB dla m. [...] pismem z [...] września 2016 r. zawiadomił ww. Stowarzyszenie o przekazaniu ich pisemnych wystąpień zgodnie z właściwością do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] . Tego samego dnia organ powiatowy wydał w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie nr [...] , o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek [...]z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zgodności z prawem oraz wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]z innych uzasadnionych przyczyn. [...] WINB postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone przez ww. [...] , postanowienie nr [...] jako wadliwe i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że podanie [...] winno być załatwione z uwzględnieniem art. 31 k.p.a. Następnie, PINB dla m. [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] , na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., uznał żądanie [...] za nieuzasadnione i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zgodności z prawem i wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej w [...] przy ul. [...] na działce [...] obręb [...]. Zdaniem organu I instancji, wskazany w piśmie z 6 września 2016 r. cel statutowy, jak i pozostałe nie posiadają merytorycznego powiązania z przedmiotem postępowania określonym we wniosku; na tle niniejszej sprawy [...] wykazało się jedynie interesem społecznym poprzez podejmowanie działań w celu ochrony praw mieszkańców [...] oraz dbania o ich dobro, niemniej przedmiot sprawy inicjowany przez [...] nie mieści się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w ustawowym terminie przez [...] . Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, [...] WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] lutego 2017 r. nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten podał, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innego podmiotu występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Treść powyższego przepisu uzależnia zatem możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, a spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Przy czym, przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Organizacja społeczna, żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie administracyjnej albo starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, winna więc we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać - z jednej strony - prawny związek zachodzący pomiędzy celami statutowymi tej organizacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, a z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za wszczęciem postępowania albo dopuszczeniem tej organizacji do postępowania. Wprawdzie trzeba przyznać, iż statut danej organizacji społecznej z założenia musi określać jej cele na odpowiednim poziomie ogólności i trudno jest oczekiwać, by cele organizacji były wskazane w statucie w sposób bardzo szczegółowy, niemniej jednak obowiązkiem organizacji społecznej, żądającej dopuszczenia jej do udziału w określonym postępowaniu, jest klarowne, szczegółowe i konkretne wykazanie powiązania zachodzącego pomiędzy poszczególnymi celami statutowymi a znamionami przedmiotu danego - tego a nie innego -postępowania, który to związek uzasadniałby żądanie, o jakim jest mowa w przepisach art. 31 § 1 k.p.a. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku przedmiotu sprawy administracyjnej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, aby organizacja społeczna mogła otrzymać legitymację do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że ze względu na cele statutowe [...] , uzasadnione jest wszczęcie postępowania w przedmiocie wskazanym przez ww. organizację społeczną. Cele statutowe wymienione są bowiem w sposób bardzo ogólny, wobec czego trudno jest się dopatrzeć istnienia związku pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Ponadto, zaprezentowane przez [...] argumenty, że jego celem jest reprezentowanie mieszkańców [...] przed organami administracyjnymi i ochrona ich interesów w związku z tym, że realizowana inwestycja budowlana przyczyniła się do znacznego zacienienia domów, a w konsekwencji do zawilgocenia (drewnianych) ścian tych domów świadczą o tym, że żądanie wszczęcia postępowania w istocie uzasadnione jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). W konsekwencji, organ II instancji, w ramach przeprowadzonego postępowania zażaleniowego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W związku z powyższym uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie organu powiatowego nr [...] z [...] grudnia 2016 r. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] WINB z [...] lutego 2017 r. [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, wskazując na naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w celach statutowych [...] nie mieści się działanie obejmujące wystąpienie o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zgodności z prawem oraz wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej w [...] na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]a także, że [...] nie wykazało się względami interesu społecznego, które przemawiają za wszczęciem postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji bezzasadnie zawęził pojęcie "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. do interesu publicznego lub interesu ogółu społeczeństwa, wyłączając z niego interes lokalnej społeczności - jak w niniejszej sprawie interes mieszkańców [...] Powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/16, w którym Sąd stwierdził, że interes społeczny, pozostający w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, nie może być rozumiany jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie, nie ma przeszkód, by kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Dalej, wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził pogląd, że przesłanka materialnoprawna z art. 31 § 1 k.p.a. wymaga ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku przedmiotu sprawy administracyjnej z celami statutowymi organizacji społecznej. Podniesiono, że stanowisko to jest nieuzasadnione. Przepisy k.p.a. nie wymagają bowiem ustalania merytorycznego i bezpośredniego związku przedmiotu sprawy administracyjnej z celami statutowymi organizacji społecznej. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma być zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. uzasadniony jej celami statutowymi i ustawodawca wcale nie wymaga, aby cel ten był bezpośredni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie; Sąd podzielił zarzuty i argumenty w niej zawarte i uznał, że wadliwie w niniejszej sprawie dokonano oceny w kontekście przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W konsekwencji, Sąd przyjął, że wydane w sprawie postanowienia należy uchylić, nie przesądzając przy tym końcowego wyniku postępowania. I tak, kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia [...] WINB z [...] lutego 2017 r. nr [...] , utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla m. [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] uznające żądanie [...] za nieuzasadnione i odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem oraz wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej w [...] przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] z obrębu [...]. Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego [...] , które w piśmie z 4 sierpnia 2016 r. zwróciło się o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie. Przedstawiona we wskazanym podaniu sprawa, nie dotyczy praw i obowiązków [...] , a "cudzej" sprawy, stąd też złożone podanie wymagało załatwienia z uwzględnieniem przepisów art. 31 Kodeksu. W tym też trybie zapadły ww. orzeczenia. Wskazać więc należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Zważyć przy tym trzeba, że celem wymienionym w statucie danej organizacji społecznej może być obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, obrona interesów grupowych osób w niej zrzeszonych, zapobieganie sytuacjom zagrażającym tym interesom. Jak wskazuje się w doktrynie, każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działalności organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (v. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 12, C. H. Beck, str. 214). Musi zatem istnieć związek celu statutowego z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy. Kryterium "interesu społecznego", o którym mowa w ww. przepisie, stanowi natomiast kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym jednak pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie, organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. W zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że żadna z ww. przesłanek nie została spełniona, co -zdaniem Sądu- jest wynikiem zbyt rygorystycznej oceny organu. Choć ocena ta opiera się na prawidłowej interpretacji art. 31 § 1 k.p.a., to jednak w sposób błędny w kontekście tego przepisu traktuje okoliczności sprawy. I tak, nie sposób zgodzić się z organem II instancji, aby cel działania określony w przedstawionym przez [...] statucie, nie świadczył o spełnieniu pierwszej z ww. przesłanek w sytuacji, gdy z zakresu działania tej organizacji wynika reprezentowanie mieszkańców wobec organów władzy i administracji państwowej i samorządowej, nadto – działanie na rzecz społeczności lokalnej w zakresie utrzymania charakteru zabudowy jednorodzinnej – objętej ochroną konserwatora wojewódzkiego – v. § 1 lit. b i lit. c statutu. Zważyć przy tym trzeba, że podanie wniesione przez to [...] dotyczy uruchomienia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w zakresie sprawdzenia inwestycji realizowanej w sąsiedztwie, mogącej negatywnie oddziaływać na zabudowania [...] , objętego ochroną konserwatorską. W ww. podaniu wskazano, że "nowa inwestycja" jest usytuowana od strony południowej drewnianej zabudowy jednorodzinnej ujętej w gminnej ewidencji zabytków oraz, że jej zbyt bliskie usytuowanie względem tejże zabudowy, z uwagi na ograniczenie w ten sposób dostępu światła, może znaczenie pogorszyć stan techniczny wskazanych, drewnianych budynków. Stąd też wniesiono o sprawdzenie, czy realizowana inwestycja jest wykonywana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, zwłaszcza jeśli chodzi o jej usytuowanie względem budynków [...] . W takim ujęciu, zdaniem Sądu, istnieje związek pomiędzy przedmiotem sprawy określonej przez [...] a jego celami statutowymi, czy inaczej: powyżej przytoczone cele należy uznać za wystarczająco uzasadniające wystąpienie [...] z żądaniem wszczęcia postępowania, co świadczy o spełnieniu jednej z przesłanek uregulowanych w art. 31 § 1 k.p.a. Stąd też argumentację organu odwoławczego, w tym kontekście Sąd uznał za nieuprawnioną. Nie sposób nadto, zdaniem Sądu, zgodzić się z ww. organem, aby działanie skarżącej organizacji nastawione było "na ochronę partykularnego interesu relatywnie wąskiej grupy osób", którego "zdecydowanie nie można utożsamiać z dobrem ogółu społeczeństwa i interesem publicznym". Takie założenie i stwierdzenie jest -zdaniem Sądu- błędne. Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, że pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Niemniej, w tym przypadku nie chodzi o interes samej organizacji. Stowarzyszenie występuje bowiem nie w interesie własnym, a mieszkańców Osiedla, czy inaczej: społeczności lokalnej. Sąd podziela zaś stanowisko wynikające z uzasadnienia skargi, prezentowane również w orzecznictwie, że interesu społecznego nie można rozumieć jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie, nie ma przeszkód by wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, kwalifikować w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Dlatego też, również i w tym zakresie Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. W konsekwencji, Sąd uznał, że sprawa winna zostać ponownie poddana ocenie przez organ, z uwzględnieniem powyżej poczynionych uwag, albowiem argumentacja, która przywołana została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest nietrafna, co stanowi o naruszeniu w sprawie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej i niepełnej oceny w kontekście przesłanek z niego wynikających. Z uwagi na to, że podobna ocena została dokonana także w postanowieniu organu I instancji, za konieczne dla właściwego załatwienia sprawy, Sąd uznał także uchylenie orzeczenia tego organu. Orzekając ponownie, organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Winien także ponownie określić, na czym w tym konkretnym przypadku polega interes społeczny wymieniony w art. 31 Kodeksu, a następnie dokonać oceny, czy interes społeczny skarżącego [...] przemawia za wszczęciem z urzędu, na wniosek tej organizacji, postępowania w sprawie przedstawionej przez ten podmiot w podaniu z 4 sierpnia 2016 r. (w zakresie, pozostającym we właściwości organu nadzoru budowlanego). Sąd zauważa jednocześnie, że przy ocenie, czy za wszczęciem wnioskowanego postępowania administracyjnego przemawia interes społeczny, kluczową rolę powinna mieć argumentacja organizacji społecznej składającej wniosek w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Rzeczą organu administracji publicznej jest zaś zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez [...] wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania objętego jej podaniem. Przy czym, postępowanie przewidziane w art. 31 k.p.a. dotyczy tylko kwestii formalnej, a wobec tego nie może sprowadzać się do merytorycznej oceny zasadności żądania organizacji społecznej; na tym etapie nie mogą więc podlegać badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Niemniej, zdaniem Sądu, oceniając wystąpienie drugiej z przesłanek wymienionych w ww. art. 31 § 1, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uwzględnić, że sporna inwestycja została w części dotyczącej dwóch budynków w całości zrealizowana i oddana na podstawie decyzji do użytkowania. Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu stanowi przeszkodę dla skutecznego uruchomienia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, a następnie: wydania merytorycznej decyzji. Jeśli więc sytuacja taka miałaby miejsce, winna być przy ocenie kryterium interesu społecznego uwzględniona w niniejszej sprawie. Akta administracyjne (w tym, ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas podjętych czynności kontrolnych) wskazują na to, że wydano dwie decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, ale nie wynika z nich jednoznacznie, czy są one ostateczne i pozostają w obrocie prawnym. W tych warunkach i wobec powyższego, nie przesądzając końcowego wyniku postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.