VII SA/Wa 926/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi A. W. ("skarżący") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("organ") z [...] marca 2019 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie uzgodnienia koncepcji budowy zjazdu z drogi krajowej, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił do organu o uzgodnienie koncepcji budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] przy ul. L. [...] w G. oraz uzgodnienie komunikacji pieszej między drogą krajową nr [...] a działką [...]. W uzasadnieniu podał, że właściciel działki nr [...] korzysta z jego własności, działki nr [...], na podstawie wyroku sądowego u ustanowienie drogi koniecznej. Podniósł, że z uwagi na to, że jest zainteresowany zniesieniem służebności drogi koniecznej, występuje o uzgodnienie koncepcji budowy zjazdu, "na podstawie którego sporządzony zostanie projekt budowlany i właściciel działki nr [...] zostanie przymuszony do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu". Do pisma załączył projekt koncepcji zjazdu. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ negatywnie zaopiniował przedstawioną koncepcję lokalizacji zjazdu. Pismem z [...] marca 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o "ponowne uzgodnienie koncepcji budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] przy ul. L. [...] w miejscowości G.". Pismem z [...] kwietnia 2018 r., organ poinformował skarżącego, że kwestia zjazdu z drogi krajowej na działkę [...] oraz dojścia na tę działkę była już rozpoznawana na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z [...] maja 2009 r. W sprawie tej w dniu [...] maja 2009 r. organ wydał postanowienie o nie uzgodnieniu treści projektu decyzji. W piśmie z [...] maja 2018 r., skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek o "ponowne uzgodnienie koncepcji", powinien być załatwiony poprzez wydanie przez organ zaskarżalnego postanowienia lub decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. (o znaku jw.) organ na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy o uzgodnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, złożonej przez wnioskodawcę koncepcji budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. L.) w m. G. na działkę nr [...] oraz uzgodnienia komunikacji pieszej między drogą krajową nr [...] a działką nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie zachodzą przesłanki dla merytorycznego rozpoznania jego wniosku i wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, w formie przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. W przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej winien zastosować normę art. 61a § 1 k.p.a. I dalej, organ podniósł, że w niniejszej sprawie brak jest elementu tak podmiotowego, jak i przedmiotowego. Rozwijając to stanowisko w pierwszej kolejności wskazał na brak podstawy materialnoprawnej do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego żądania, albowiem (jak podał) brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego w sprawie żądania uzgodnienia koncepcji lokalizacji zjazdu organ mógłby orzec w formie przewidzianej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważył, że stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; "ustawa o drogach"), w sprawach dotyczących zjazdu z drogi publicznej, zarządca drogi publicznej prowadzi postępowanie i wydaje decyzje, ale wyłącznie w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Żaden z przepisów prawa materialnego nie uprawnia natomiast tego organu do uzgadniania w formie decyzji lub postanowienia - koncepcji, a zatem czegoś co ma charakter jedynie zamysłu, zamiaru - miejsca lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Dalej zaś podniósł, że A. W. nie jest właścicielem działki o numerze [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy wynika to już z podania o wszczęcie postępowania. Stwierdził, że w niniejszej sprawie okoliczności spełnienia tej przesłanki mają charakter oczywisty, albowiem zarówno z wniosku z [...] lipca 2017 r., jak i wniosku z [...] marca 2018 r. wynika wprost, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...]. Stosownie natomiast do normy art. 29 ustawy o drogach budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Podmiotem zatem uruchamiającym postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Uznał tym samym, że w niniejszej sprawie brak jest elementu podmiotowego dla istnienia stosunku administracyjnoprawnego. W skardze do Sądu na ww. postanowienie organu skarżący – A. W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się ze stanowiskiem organu; stwierdził, że brak tytułu własności nie powinien ograniczać jego prawa w przedmiotowej sprawie, bowiem wykazuje się on interesem prawnym, wobec tego, że jego nieruchomość jest obciążona "istniejącym stanem rzeczy". Skarżący podniósł, że w jego ocenie organ powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję, która w sposób merytoryczny rozstrzygnęłaby jego wniosek z [...] marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o uzgodnienie koncepcji budowy zjazd z drogi krajowej nr [...] w G. na działkę o nr [...] oraz komunikacji pieszej pomiędzy drogą krajową nr [...] a wskazaną działką. Zdaniem Sądu postanowienie to nie narusza prawa. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Stosując ten przepis organ dokonał prawidłowej jego wykładni i zasadnie przyjął, że znajduje on zastosowanie w sprawach oczywistych, o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, uniemożliwiających uruchomienie postępowania administracyjnego. W przywołanym przepisie ustawodawca wymienił bowiem dwie samodzielne i niezależne przesłanki, dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną; drugą przesłanką jego zastosowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja wystąpi zarówno wtedy, gdy już z żądania wszczęcia postępowania będzie wynikać, że pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego, jak również wtedy, gdy z takiego żądania będzie wynikać, że brak jest podstawy prawnej do wydania aktu w żądanym przedmiocie. Nie wszczyna się bowiem postępowania w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; nie wszczyna się także postępowania, jeżeli żądanie dotyczy sprawy niepodlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Stosując ww. przepis art. 61a § 1 Kodeksu organ wskazał na wystąpienie obu ww. przesłanek uzasadniających jego zastosowanie, a ocena ta - zdaniem Sądu – jest prawidłowa. I tak, rozwijając powyższe, Sąd dostrzega, że skarżący pismem z [...] marca 2018 r. "ponowił" swoje żądanie zawarte w piśmie z [...] lipca 2017 r., i wystąpił o uzgodnienie koncepcji budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] w G. na działkę o nr [...] oraz komunikacji pieszej pomiędzy drogą krajową nr [...] a wskazaną działką. Występując z takim żądaniem do organu skarżący podał, że czyni to jako właściciel działki nr [...], obciążonej służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela działki nr [...], a jednocześnie - zainteresowany zniesieniem wskazanej służebności poprzez przymuszenie właściciela działki nr [...] (po uzgodnieniu koncepcji budowy zjazdu) do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu. Będąc związany treścią tego żądania, organ prawidłowo w pierwszej kolejności stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do jego załatwienia; obowiązujące przepisy ustawy o drogach nie przewidują bowiem wydawania (indywidualnych) rozstrzygnięć (tj. w formie decyzji lub postanowienia) w przedmiocie uzgodnienia "koncepcji budowy zjazdu". Słusznie przy tym organ zauważył, że stosownie do art. 29 ustawy o drogach zarządca drogi prowadzi postępowanie i wydaje decyzje, ale wyłącznie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę; nie ma natomiast podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie pewnego "zamiaru" dotyczącego budowy zjazdu. To też, zdaniem Sądu, uprawniało w efekcie organ do zastosowania z przyczyny przedmiotowej ww. art. 61a § 1 k.p.a. Niezależnie od tego organ prawidłowo stwierdził, że skarżący nie ma przymiotu strony, albowiem nie ma interesu prawnego do skutecznego uruchomienia postępowania w sprawie (zarówno "uzgodnienia koncepcji budowy", jak i wyrażenia zgody na lokalizację) zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr [...], której to nie jest właścicielem, ani użytkownikiem. Sąd dostrzega w tej kwestii, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd stwierdza przy tym, że z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego; musi on wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych. Interes prawny w rozumieniu ww. art. 28, musi być bowiem oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego; innymi słowy: musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Z uwagi na treść żądania skarżącego, tej normy prawnej należało poszukiwać w ustawie o drogach. Zważyć więc należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W konsekwencji z regulacji tej wynika, że stroną (a zarazem inicjatorem) postępowania dotyczącego budowy/przebudowy zjazdu może być wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Zatem skoro skarżący nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem działki nr [...] (do której to miałby być wykonany zjazd w oparciu o "uzgodnienie koncepcji jego budowy"), to prawidłowa jest ocena organu o braku jego interesu prawnego w tej sprawie. Z przyczyn podnoszonych przez skarżącego (związanych z obciążeniem jego nieruchomości służebnością drogi koniecznej na rzecz właściciela działki nr [...]), ma on interes faktyczny, ale ten jeszcze nie uprawnia go do skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego. W tych warunkach, kontrolowane postanowienie Sąd uznał za prawidłowe, a zarzuty skargi – za niezasadne. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.