VII SA/Wa 928/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. N., A. K., M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 27 lutego 2013 r. poz. 267) – dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek W. N., M. N. i A. K. – stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2003 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę przepompowni ścieków PP i rurociągów tłocznych z P. do Ł., likwidację oczyszczalni ścieków "[...]" oraz budowę zaplecza oddziału sieci P. (przeniesionej na Gminę [...]decyzją z [...]czerwca 2005 r.) w części działki nr [...] (obecnie [...]) przy ul. [...]w G., a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie Organ wskazał, że we wniosku wnioskodawcy zarzucili, iż w części działki nr [...]decyzja rażąco naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo iż współwłaściciele działki M. N. i A. K. nie wyrazili zgody na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane, natomiast W. N. przed udzieleniem zgody projektant wprowadził w błąd co do zakresu i rodzaju robót oraz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Wojewoda podał, że inwestor jako dowód dysponowania działką nr [...]na cele budowlane załączył zgodę W. N. z lutego 2003 r. na czasowe wykorzystanie działki w celu wykonania wykopów i montażu rurociągów tłocznych 2 x ø280 PE z oświadczeniem "że żona nie żyje i jestem jedynym spadkobiercą". Starosta [...]nie zweryfikował oświadczenia, w wyniku czego nie uwzględnił faktu, iż w dacie wydania decyzji na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...]września 1993 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. N. właścicielami ww. nieruchomości byli mąż: W. N. i dzieci: M. N. i A. K.. W dokumentacji brak jest zgód M. N. i A. K.. Organ uznał zatem, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 cyt. ustawy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części działki nr [...]oraz stwierdził, że wprowadzenie właściciela w błąd przy uzyskaniu zgody jest sprawą cywilną, zatem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Gmina [...]i P. sp. z o.o. oraz W.N., M. N. i A. K., którzy odwołali się od ww. decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...] października 2013 r. i odmówił stwierdzenia jej nieważności w części działki nr ew. [...], w pozostałej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie niedotyczącym działki nr [...], bowiem decyzja dotyczy inwestycji liniowej, a więc zakres postępowania zainicjowanego przez W. N., M. N. i A. K. ograniczał się wyłącznie do interesu prawnego wnioskodawców. Zasadnie zatem wszczęto postępowanie odnośnie działki nr [...], co oznacza, że w pozostałej części postępowanie nie zostało wszczęte, a więc nie było bezprzedmiotowe, dlatego w tej części decyzję Wojewody należało uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Następnie organ przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką nr ew. [...]. Wprawdzie w aktach znajduje się oświadczenie W. N. o wyrażeniu zgody na wykonanie wykopów i montaż rurociągów tłocznych na działce nr ew. [...], to jednak nie wykazuje ono prawa do dysponowania ww. nieruchomością, skoro z akt nie wynika, czy W. N. był uprawniony do dysponowania ww. nieruchomością. W ocenie organu naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego, bowiem inwestor (na podstawie zgody większościowego współwłaściciela ww. nieruchomości) takim prawem w rzeczywistości dysponował. W. N. zarówno w dacie złożenia oświadczenia (luty 2003r.), jak i w dacie udzielenia pozwolenia na budowę był bowiem większościowym, bo w udziale 2/3, współwłaścicielem ww. działki, co wynika z KW Nr [...]; jak i ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. Zdaniem organu, instalowanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy bowiem zaliczyć do czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, do których wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc). Skoro zgodę na czynność nie przekraczającą zakresu zwykłego zarządu wyraził jej większościowy współwłaściciel – W. N., to nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że ww. naruszenie nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, bowiem inwestor uzyskał zgodę większościowego współwłaściciela nieruchomości. Stwierdzone uchybienie sprowadza się w istocie do naruszenia czysto proceduralnego, nie mającego wpływu na poprawność decyzji. Organ dodał, że do wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor dołączył decyzję Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]grudnia 2002r. ([...]) o warunkach zabudowy, a planowana inwestycja w kontrolowanej części nie narusza rażąco jej ustaleń. Nadto, decyzja o pozwoleniu na budowę w części działki nr ew. [...] nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję W. N., M. N. i A. K., domagali się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania - art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, tj. zasady praworządności, poprzez dowolne i wybiórcze zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, nieuwzględnienie słusznego, prawnego interesu każdego ze skarżących - w sytuacji, gdy ich prawo własności, chronione Konstytucyjną normą art. 64 zostało w oczywisty sposób pogwałcone; co wydawało się oczywiste i dostrzeżone przez Wojewodę Śląskiego, jednocześnie ta sama władza publiczna, zobowiązana do strzeżenia prawa i praworządności, utrzymała w mocy i pozostawiła w obrocie prawnym zależną decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2005r. przenoszącą na rzecz Gminy [...]wskazaną wyżej "nieważną" decyzję z [...] czerwca 2003r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił i tę decyzję, pozostawiając w obrocie prawnym oczywiście nieważne, bezprawne decyzje organu niższej instancji; 2/ art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa - poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003r. i z [...] czerwca 2005r., w sposób oczywisty wydanych bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa; 3/ art. 9 i 10 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, bez uwzględnienia słusznych interesów skarżących, z pogwałceniem ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu polegające m.in. na stosowaniu inkwizycyjnej metody polegającej na odmowie udostępnienia nawet kserokopii odwołań P. Sp. z o.o. w G. oraz Gminy [...]od decyzji Wojewody [...] (wniosek do GINB z 5.11.2013r.; wezwanie z 1.02.2014r. do usunięcia naruszenia prawa, w tym odpłatnego wydania kserokopii wskazywanych odwołań oraz wskazywanego w tym wezwaniu dokumentu - dowodu w sprawie); 4/ art. 76 i art. 77 § 1 kpa poprzez dowolne i wybiórcze odczytywanie treści z dokumentów urzędowych, a nade wszystko różnicowanie współwłaścicieli działki nr [...] "na ważniejszych i mniej ważnych", co prowadzi wprost do naruszenia Konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. 5/ obrazę przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 kc i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez dowolne i bezzasadne przyjęcie, iż pomimo braku zgody na budowę oczyszczalni ścieków współwłaścicieli działki M. N. i A. K. oraz dostrzegania "jedynie trochę zgody" współwłaściciela W. N. inwestor (najpierw P. Sp. z o.o. w G. a następnie Gmina [...]) posiada prawo do dysponowania na cele budowlane tą nieruchomością, stanowiącą cudzą własność. Skarżący podkreślili, że organ stwierdził, iż w dacie wydawania badanej decyzji inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo to uznał, że skoro W. N. posiada większościowy udział we współwłasności ww. działki, to nie jest już potrzebna ani jego wyraźna zgoda na budowę, ani tym bardziej nie zgoda pozostałych współwłaścicieli (ocenianych jako mniejszościowych). W konsekwencji, pomimo zabudowania cudzej nieruchomości, bez zgody właścicieli - w ocenie organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący stwierdzili, że powyższe stanowisko narusza kardynalne zasady demokratycznego państwa prawnego i próbuje kreować nową rzeczywistość prawną. Wskazali, że wbrew takim koncepcjom własność jest chronion art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; ogranicza prawa własności właściciela (współwłaściciela) nieruchomości każde działanie zmuszające go do znoszenia możliwości korzystania z jego własności, a zwłaszcza zakaz zabudowy, gospodarczego korzystania (w sprawie udowodniono ograniczenie korzystania z działki na długości 120 m z zakazem zabudowy, trwałym urządzaniem oraz nasadzaniem drzew w strefie ochronnej około 2 m z każdej strony rurociągu i urządzenia); a w istocie jest to służebność przesyłu, a zatem czynność wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli; jeżeli nie została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, pomimo naruszenia art. 107 § 3 kpa tj. błędnego uzasadnienia. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...]z dnia [...] października 2013 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji liniowej w części dotyczącej działki nr [...]w G.. W pozostałej części Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. Zaznaczyć na wstępie zatem trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Nadto, ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie tego, czy badana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Tym samym organ nadzorczy nie analizuje całego postępowania zwykłego, lecz kontroluje, czy wydanie decyzji można powiązać z którąkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W świetle zarzutów skargi w szczególności podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Dodać również trzeba, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, LEX nr 508497). Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia[...] czerwca 2003 r. wskazując, że jest ona dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 1 lipca 2003 r., bowiem inwestor nie miał zgody współwłaścicieli na dysponowanie ich nieruchomością – działką nr [...] - na cele budowlane. W świetle powyższego zarzutu wskazać należy, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. - pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmiana tego przepisu, wprowadzająca obowiązek, złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nastąpiła w dniu 1 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718). Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. pisemną zgodę właściciela nieruchomości). Art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowił z kolei, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że inwestor jako dowód dysponowania działką nr [...] na cele budowlane załączył oświadczenie W. N. z lutego 2003 r. o wyrażeniu zgody na wykorzystanie ww. działki w celu wykonania wykopów i montażu projektowanych rurociągów tłocznych 2 x 0280 PE. W powyższym oświadczeniu W. N. podał jednocześnie "Oświadczam, że żona nie żyje i jestem jedynym spadkobiercą". Jak ustaliły organy obu instancji, W. N., nie był jednak jedynym właścicielem ww. nieruchomości, albowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993 r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. N. wynika, że jej spadkobiercami są również dzieci: M. N. i A. K. z domu N.. Zatem wszystkie ww. osoby były współwłaścicielami działki nr 124. Niemniej, zdaniem Sądu, skoro inwestor legitymował się oświadczeniem z lutego 2003 r., w którym W. N. nie tylko wyraził zgodę na przeprowadzenie wymienionej inwestycji, ale i wskazał, że jest jedynym spadkobiercą zmarłej żony, co sugerowało, że jest jedynym właścicielem spornej nieruchomości, to działając w zaufaniu do ww. dokumentu, tak inwestor, jak i organ wydający pozwolenie budowlane mieli podstawy aby przyjąć, że prawo do dysponowania działką nr [...] zostało - stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy – wystarczająco wykazane. W konsekwencji nie można było przyjąć - jak tego domagali się skarżący - że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2003r. Starosta [...] naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu rażącym. W podanych okolicznościach faktycznych i pranych sprawy nie można bowiem przyjąć, zdaniem Sądu, że została spełniona trzecia z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. że rodzaj stwierdzonego naruszenia powoduje, iż badana decyzja nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji organu odwoławczego, że w każdym przypadku instalowanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, do których wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na nieruchomości pozostającej we współwłasności należy bowiem rozumieć z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego a w szczególności art. 199 i art. 201 k.c. Oznacza to, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych. W Kodeksie cywilnym ustawodawca nie zdefiniował czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie czynności zwykłego zarządu, zatem rozstrzygnięcie tej kwestii zależy od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. W powyższym kontekście zauważyć należy, że w niniejszej sprawie roboty budowlane nie dotyczyły przyłącza wodociągowo - kanalizacyjnego, służącego wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, ale polegały na przeprowadzeniu pod ziemią rurociągów tłocznych, które niewątpliwie ograniczyły możliwość zabudowy tej części nieruchomości, a zatem należało je zakwalifikować jako czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, wymagającą zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości , a nie wyłącznie współwłaściciela większościowego, jak przyjął organ. Błędne rozważania organu w tym zakresie wprawdzie naruszają art. 107 § 3 kpa, niemniej okoliczność ta, w świetle przedstawionego wyżej stanowiska, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę