VII SA/Wa 929/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. W. [...] w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. VIISA/Wa 929/07 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją znak: [...] z dnia [...].07.2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora J. A. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku garażowo - gospodarczym o długości [...] m - tj. przebudowy dachu z dwuspadowego ze spadkiem połaci dachowej na działkę nr [...] stanowiącej własność inwestora , wykonania ściany oddzielenia p.poż. i odprowadzenie wody opadowej na własną działkę. W toku postępowania ustalono, że inwestor – J. A. - w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w T. z [...] grudnia 1988r. znak:[...], pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę polegały na zmianie wymiarów obiektu oraz na wykonaniu więźby dachowej dwuspadowej, w wyniku czego wody opadowe z jednej połaci odprowadzane są na działkę sąsiednią. Ustalono ponadto, iż ściana usytuowana w granicy z działką sąsiednią nie odpowiada wymogom ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ drewniane elementy konstrukcji więźby dachowej wystają poza lico ściany. W wyniku odwołania decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - decyzja ostateczna z [...] września 2002 r. Inwestor J. A. pismem z dnia 08.05.2003 r. zawiadomił o wykonaniu robót budowlanych wynikających z decyzji znak: [...] z [...].07.2002 r. Dnia [...].06.2003 r. PINB w B. stwierdził wykonanie ww. decyzji. Decyzją z [...] listopada 2005r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2002r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, ze organ I i I instancji w sposób rażący naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. gdyż nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, i że nie rozpatrzono całego materiału dowodowego a w szczególności zmiany wymiarów budynku. W związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy VIISA/Wa 929/07 Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z [...].03.2006 r. znak: [...], na podstawie art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, nałożył na J. A. obowiązek opracowania i dostarczenia oceny technicznej budynku gospodarczo -garażowego o długości [...] m w zakresie "spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji - bezpieczeństwa użytkowania odpowiednich warunków technicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska -ochrony przed hałasem i drganiami - odpowiedniego usytuowania na działce -poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu długości budynku na interesy właścicieli działki sąsiedniej oraz otoczenia". W oparciu o przedstawioną ocenę techniczną budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2006r. ,na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowanego przez J. A. zam. L. [...] T. budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ew. [...] położonej w L. gm. T. nałożył na J. A. obowiązek wykonania robót budowlanych: wykonać wentylację nawiewną oraz wywiewną w ścianie budynku od strony wschodniej, wyposażyć kanał naprawczy w wentylację mechaniczną nawiewną. w terminie do dnia 30 września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ocena techniczna wykazała, ze budynek gospodarczo-garażowy o długości [...] m będzie odpowiadać warunkom określonym w art. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odstępstwo dotyczące zmian wymiarów budynku nie wprowadziło żadnej uciążliwości, nie naruszyło innych przepisów. Nakazane roboty budowlane całkowicie zabezpieczą wymagania art. 5 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania W. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2006r. utrzymał w mocy nałożone obowiązki zmieniając jedynie termin ich wykonania. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. VIISA/Wa 929/07 Organ wskazał , że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane został prawidłowo zastosowany, a zakres dodatkowych robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu, w obecnym stanie zabudowy, do stanu zgodnego z wymogami prawa, określony został na podstawie opinii technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę. Pismem z dnia 15.10.2006 r. W. M. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności - na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - w/w decyzji [...] WINB z [...].10.2006 r., znak: [...]. Skarżący wyjaśnił, iż wydaniu skarżonej decyzji sprzeciwiał się przepis § 273 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż - cyt.: strefa ochronna budynku mieszkalnego nie może być mniejsza iż 8 m, tymczasem budynek ten stoi w odległości około 2 m od budynku mieszkalnego należącego do inwestora . Skarżący zarzucił decyzji ponadto rażące naruszenie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2006 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że ich ogólnikowość i brak powiązania z przedmiotową sprawą nie pozwala organowi na odniesienie się do tych zarzutów. Zauważył przy tym ,że wbrew twierdzeniom Skarżącego PINB w B. w postanowieniu z [...].03.2006 r., znak: [...], nakazał szczególne uwzględnienie wpływu długości budynku na interesy właścicieli działki sąsiedniej oraz otoczenia, po drugie - uprawniona osoba sporządzająca ocenę techniczną wypełniając powyższe uwzględniła lokalizację budynku, po trzecie wreszcie - w decyzji z [...].07.2006 r., znak: [...], PINB w B. wyjaśnił jednoznacznie, iż rozpatrzył sprawę badając m.in. - cyt.: "czy zmiana wymiaru budynku stwarza zagrożenie". Organ podkreślił, że Skarżący nie wskazał, jakie – istotne dla sprawy – VIISA/Wa 929/07 okoliczności miałyby zostać pominięte przez organ. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy W. M. podnosi, że organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy w przedmiotowym obiekcie były kontynuowane roboty budowlane pod rządami nowej ustawy Prawo budowlane z 1994r. Podnosi również, że A. dokonał przebudowy dachu (a więc wcześniej jego rozbiórki) i nie ma w nich żadnej wzmianki o tym, że dokonał tego na podstawie jakiegokolwiek zgłoszenia lub pozwolenia na wykonanie tych robót. Podnosi również, że inwestor w sposób istotny zwiększył długość budynku i naruszył przepisy techniczne, które również w okresie budowy obiektu przewidywały 8 m strefę ochronną dla budynków mieszkalnych (dowód -plan zagospodarowania działki nr [...] położonej w L., na którym kolorem czerwonym zaznaczono obiekt będący przedmiotem sprawy i numerem posesji [...] zaznaczony jest budynek mieszkalny). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2007r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2006r. W skardze do Sądu W. M. podnosi, że organa nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, a mianowicie: 1 - Daty budowy i oddania do użytku obiektu. Zdaniem strony organ w sposób dowolny, bez ustalenia czy inwestor zgłosił ten fakt właściwemu organowi i czy jest on użytkowany legalnie, przyjął datę ukończenia budowy na 1989 r.. 2- Nie ustalono zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 istotnych odstępstw od ustaleń określonych w pozwoleniu (3-krotne zwiększenie długości) bądź w przepisach (dotyczących warunków technicznych, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie). Podnosi również że budynek mieszkalny inwestora od strony budynku gospodarczo-garażowego nie posiada ściany spełniającej kryteria ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Oba budynku stoją zbyt blisko siebie. Skarżący podnosi, że w przypadku jednoznacznego stwierdzenia istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia powinny mieć zastosowanie przepisy art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego, tymczasem organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 51.ust. 1 pkt 2, który nie odnosi się do przypadku, w którym ma miejsce istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł również, że inwestor wystąpił o pozwolenie budowy wiaty, a nie budynku gospodarczo-garażowego o całkowicie innej konstrukcji i fakt ten został VIISA/Wa 929/07 całkowicie pominięty przy rozstrzyganiu przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego powiatowy organ nadzoru budowlanego naruszył rażąco przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud., lub art. 51 ust. 1 pkt 3, oraz procedurę wynikającą z art. 50 ust. 1 pkt 4 warunkującą zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 3 (nie ustalono istotnych odstępstw od pozwolenia i nie stwierdzono naruszeń innych przepisów). Zdaniem skarżącego organ pominął nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy czym naruszył przepisy art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie podziela zdania skarżącego, iż organ nadzoru budowlanego podejmując decyzję na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) rażąco naruszył ten przepis. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. VIISA/Wa 929/07 Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 – Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przyjętą przez organ działający w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, było stwierdzenie braku rażącego naruszenie prawa w kontrolowanym postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Organy orzekające w trybie zwykłym prawidłowo zastosowały przepis art. 81c a następnie art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestor wykonał już szereg robót budowlanych na podstawie decyzji z [...].07.2002 r. nakładającej na inwestora J. A. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku garażowo - gospodarczym o długości [...] m – m. innymi przebudowy dachu z dwuspadowego ze spadkiem połaci dachowej na działkę nr [...] stanowiącej własność inwestora , wykonania ściany oddzielenia p.poż. i odprowadzenie wody opadowej na własną działkę. Zauważyć przy tym należy, że Inwestor J. A. wykonał wcześniej szereg robót budowlanych wynikających z decyzji z [...].07.2002 r. VIISA/Wa 929/07 Wobec jednak stwierdzenia nieważności tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był podjąć ponownie czynności kontrolne wobec wybudowanego już z istotnymi odstępstwami obiektu budowlanego. Słusznie zatem zobowiązał inwestora do dostarczenia organowi oceny technicznej budynku gospodarczo-garażowego. Taka opinia została opracowana przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi do projektowania, kierowania, nadzorowania, kontrolowania robotami budowlanymi o specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej. W opinii stwierdzono, że budynek spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepisy bezpieczeństwa pracy, warunki ochrony przeciwpożarowej i nie zagraża sąsiadowi czyli stronie skarżącej. W oparciu o przedstawioną ocenę techniczną budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2006r. ,na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowanego przez J. A. zam. L. [...] budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ew. [...] położonej w L. gm. T. nałożył na J. A. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Zauważyć trzeba, iż wprawdzie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (zob. wyrok z dnia 1 kwietnia 2003 r., NSA OZ we Wrocławiu II SA/Wr 1565/2000 niepubl.). Dlatego też, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]10.2006 r. jest zgodna z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia. VIISA/Wa 929/07 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.