VII SA/Wa 930/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi E.K. i M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E.K. i M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]lutego 2012 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. K. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]na podstawie art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na E. i M. K. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażowo-gospodarczego - garażu trzystanowiskowego usytuowanego na działce nr ew. [...]przy Al. [...]w M., gm. [...]. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało następnie utrzymane w mocy przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2008 r. nr [...]. Pismem z dnia 26 września 2011 r. E. i M. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...]na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. i M. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażowo-gospodarczego. E.i M. K. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na powyższe postanowienie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia E. i M. K., zapadło zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Organ podał, iż z akt sprawy wynika, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]nie jest postanowieniem ostatecznym, ponieważ zostało zaskarżone do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]utrzymał w mocy postanowienie organu niższego stopnia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być postanowienie pierwszoinstancyjne, jeżeli zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem organu drugiej instancji. Wydanie postanowienia przez organ drugiej instancji powoduje, że postanowienie organu pierwszej instancji pozbawione zostaje samodzielnego bytu prawnego. Postanowieniem rozstrzygającym sprawę merytorycznie co do istoty jest postanowienie organu odwoławczego i tylko to postanowienie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu, należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności postanowienia otwiera drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. A zatem, jeśli sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji, nie można usunąć z obrotu prawnego postanowienia pierwszoinstancyjnego, które rażąco narusza prawo, bez usunięcia postanowienia drugoinstancyjnego. Pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia drugoinstancyjnego uniemożliwiałoby ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], które jest postanowieniem nieostatecznym. Postępowanie nadzwyczajne może zostać wszczęte wyłącznie w stosunku do postanowienia ostatecznego, czyli postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2008 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli E. K. i M. K., zarzucając obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie: - przepisu art. 61a k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nietrafne przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]nie może zostać wszczęte z tego powodu, iż postanowienie to było ocenione w trybie zwykłym przez organ drugiej instancji, który wydał postanowienie w tej sprawie, podczas gdy przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest "sprawa procesowa", natomiast przepis art. 156 k.p.a. ma zastosowania do postanowień, od których przysługuje zażalenie (vide art. 126 k.p.a.); - przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a., wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie podnosi świadomości i kultury prawnej obywateli. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012 r. znak [...], a także poprzedzającego je postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podnieśli, iż postępowanie nieważnościowe skierowane przeciwko orzeczeniu organu pierwszej instancji z zasady obejmuje także utrzymujące je w mocy orzeczenie organu drugiej instancji, jako przedmiotowo tożsame, a konsekwencją stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji, jako dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażowo-gospodarczego, stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie cytowanego przepisu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez "inne nieuzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło juz rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji przesłanek określonych w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezasadnie przyjęły bowiem, iż przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego stanowiło objęcie wnioskiem skarżących wyłącznie postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawało postanowienie organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ do którego wpłynęło podanie, powinien przede wszystkim rozważyć możliwość potraktowania wniosku skarżących jako dotyczącego postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]oraz przekazania podania zgodnie z właściwością organowi wyższego stopnia, tj. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w tym z treści kwestionowanego postanowienia, o wydaniu takiego rozstrzygnięcia organ posiadał wiedzę z urzędu. Wyjaśnić należy, iż postanowienie organu pierwszej instancji, które w wyniku wniesionego zażalenia zostało utrzymane w mocy orzeczeniem organu drugiej instancji, nie ma samodzielnego bytu prawnego jako załatwiające sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a., a tylko przy takim założeniu dopuszczalne byłoby objęcie tego orzeczenia odrębnym postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a., postępowaniem nieważnościowym może być objęte również orzeczenie organu pierwszej instancji, ale tylko wówczas, gdy nie było ono przedmiotem ostatecznego orzeczenia organu odwoławczego. W przypadku wydania w danej sprawie decyzji odwoławczej, tj. po zrealizowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., w obiegu prawnym funkcjonuje już decyzja organu drugiej instancji i tylko ta może być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Niedopuszczalne jest wówczas prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W toku instancji zostaje bowiem przeniesiona sprawa administracyjna wraz z kompetencją do jej rozstrzygnięcia, dlatego też działania orzecznicze organu odwoławczego są równoznaczne działaniom organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stosuje pierwotnie tę samą normę prawa materialnego i po raz drugi rozstrzyga tę samą sprawę administracyjną. Decyzja organu drugiej instancji zastępuje zatem decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto wskazać należy, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej uprawniony jest do wyeliminowania w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego także decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów z dnia 23 października 2000 r. sygn. akt OPK 12/00 (OSP 2001/3/43), należy przyjąć zasadę, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest jednocześnie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji zaś wątpliwości co do treści podania, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wezwać wnioskodawców do sprecyzowania zawartego w nim żądania. Strona jest dysponentem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia dochodzi, powołując się na swój zindywidualizowany interes prawny i obowiązkiem organu, w przypadku niejednoznacznego sformułowania treści podania, jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jeśli w niniejszej sprawie organ powziął wątpliwości co do treści podania skarżących, jego obowiązkiem było wyjaśnienie rzeczywistej woli stron, czego jednak nie uczynił. Organy podejmując czynności z zakresu administracji publicznej zobowiązane są stosować się do wymogów zawartych w przepisach k.p.a., w tym w art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Funkcją art. 9 k.p.a. jest swoiste "wyrównanie szans" osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym, w istotnym stopniu ogranicza on bowiem znaczenie zasady ignorantia iuris nocet w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 III 1985 r., III SA 153/85, GAP 1986, nr 4, s. 45 a także wyrok NSA z dnia 17 I 1990 r., I SA 28/89, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 30). Nieczytelne sformułowanie pisma powinno skutkować wezwaniem strony do jego sprecyzowania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1999 r., IV SA 1182/97 - Lex nr 47885). Obowiązek informowania i wyjaśniania nałożony na organy w art. 9 k.p.a. powinien być zatem rozumiany szeroko. Należy podkreślić, że tak pojmowany obowiązek organu administracji publicznej informowania stron łączy się z obowiązkiem wszechstronnego zbadania sprawy, gdyż sprzyja sprecyzowaniu okoliczności istotnych i wyczerpującemu ich wyjaśnieniu. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. trzeba zaś traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95 - LexPolonica nr 338733). Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.