VII SA/Wa 930/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...]. w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu [...] listopada 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął, w związku z pisemna interwencją E. O., postępowanie administracyjne w sprawie budynku, znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. B., gm. J., będącego własnością L. P.. W toku postępowania zebrano materiał dowodowy w świetle, którego obiekt powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Urząd Rejonowy w M., nr [...] z dn. [...] lutego 1996 r. Budynek letniej kuchni z funkcją składową do przechowywania płodów rolnych jest użytkowany, jako mieszkalny (wg oświadczenia L. P.) tylko w okresie letnim. Wymiary budynku wynoszą 7,20 x 6,60 m i taras w ścianie szczytowej 5,30 x 1,35 m. Odległość od granicy z działką sąsiednią (nr [...]) wynosi 5,30 m, a od ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] ok. 4,95 m. Na parterze stwierdzono istnienie aneksu kuchennego z wodą doprowadzoną ze studni kopanej i kominkiem oraz łazienkę z kanalizacją. W aneksie kuchennym wstawione było łóżko. Na poddaszu były dwa pokoiki (sypialnie). Budynek nie posiada centralnego ogrzewania. W toku postępowania zapadały dwukrotnie decyzje organu pierwszej instancji, uchylane w wyniku odwołań E. O. przez organ drugiej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. odmówił wydania nakazu rozbiórki ww. budynku. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2011 r. znak [...], uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie. W dniu [...] stycznia 2013 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek E. O. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, uzupełniony kolejnymi pismami. Wnioskodawca stwierdził, że pojawiły się nowe dowody wskazujące na niezgodność map znajdujących się w aktach sprawy z mapą geodezyjną, co uzasadnia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dojazd, wejście do budynku znajduje się na jego działce, a mapa cyt. "którą otrzymał w grudniu 2013r., od H. D. nie wykazuje budynku mieszkalnego na działce [...]". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie, po czym decyzja z dnia [...] lutego 2014r., znak [...] odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał na specyfikę trybu postępowania wznowieniowego, w którym organ dokonuje oceny prawidłowości zakończonego postępowania pod kątem przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Podniósł, że był zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., która była podstawą wznowienia postępowania, zatem czy "wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Przy czym "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenia prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W ocenie organu, w niniejszej sprawie okoliczności, na które powołuje wnioskodawca, nie podważają ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej. W sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie legalności powstania przedmiotowego budynku. Ze zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, iż budynek, będący przedmiotem postępowania, został wybudowany na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] lutego .2011 r., nr [...], którą udzielono pozwolenia na budowę "budynku gospodarczego, na istniejących fundamentach, z przeznaczeniem na letnią kuchnię i skład płodów rolnych". Porównując znajdującą się w aktach kopię projektu budowlanego obiektu ze stanem faktycznym, ustalonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2011 r., organ pierwszej instancji nie stwierdził żadnych istotnych odstępstw od powyższego pozwolenia na budowę, zarówno jeżeli chodzi o wymiary budynku, jak i jego usytuowanie. Co prawda, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny - letniskowy, jednakże nie można stwierdzić, że został zmieniony sposób użytkowania budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W niniejszym przypadku zdaniem organu nie nastąpiła zmiana ww. warunków. Ponadto organ stwierdził, iż wiarygodne jest stwierdzenie inwestora, że obiekt jest użytkowany tylko w okresie letnim, gdyż, jak ustalono na oględzinach, budynek nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania. Obiekt nie stanowi tez zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i został zbudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, nadaje się do użytkowania. Istotne znaczenie w sprawie ma również złożone przez L. P. w dniu [...] listopada 2001 r. w Starostwie Powiatowym w M. zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zdaniem organu, okoliczności, na które aktualnie powołuje się E. O., nie są przesłankami pozwalającymi na wzruszenie decyzji ostatecznej, a większość z argumentów podnoszonych w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. była już przez stronę podnoszona na etapie postępowania zwyczajnego przed organami nadzoru obu instancji. Okoliczności te nie podważyły w żadnym stopniu słuszności i zgodności z prawem decyzji ostatecznej. W związku ze stwierdzeniem zgodności wykonanego budynku z projektem oraz braku zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie ma potrzeby żądania kolejnej mapy do celów projektowych. Badając obiekty organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do sprawdzenia zgodności stanu faktycznego z projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ nie stwierdza istotnych odstępstw od projektu. Mapa wymieniona przez skarżącego zawiera tylko zaznaczony fundament, a projekt zagospodarowania, zawarty w dokumentacji budowlanej, pokazuje rzut całego budynku z góry, a nie tylko fundamenty. Ponadto wydane pozwolenie na budowę zatwierdza jednocześnie istnienie fundamentu. Organ podniósł też, że zarzuty E. O., iż w aktach widnieją sfałszowane podpisy i dokumenty, nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami, a oparte jedynie na wewnętrznym przeświadczeniu strony skarżącej. W przypadku, jeśli strona posiada dodatkowe informacje potwierdzające, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy są podrobione bądź sfałszowane winna złożyć stosowny wniosek do organów właściwych rzeczowo i miejscowo, bowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do orzekania w tym zakresie. W wyniku rozpoznania odwołania E. O. od ww. decyzji, zapadła opisana powyżej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżona w niniejszej sprawie. W jej uzasadnieniu organ podtrzymał zasadność rozstrzygnięcia podjętego we wznowionym postępowaniu przez organ pierwszej instancji,. Podkreślił, że decyzja ostateczna zapadła w postępowaniu w sprawie budowy budynku, który został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] udzielającej L. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na istniejących fundamentach z przeznaczeniem na letnią kuchnię i skład płodów rolnych, o powierzchni zabudowy 58 m2 i kubaturze 205 m2 położonego w B., na działce o nr ewid. [...]. Inwestor –L.P., w dniu [...] listopada 2001 r. zawiadomił o zakończeniu budowy ww. obiektu, a następnie wobec niewyrażenia sprzeciwu przez właściwy organ, przystąpił do użytkowania obiektu. W toku postępowania zwykłego organy nadzoru budowlanego dokonując porównania znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego obiektu oraz wyrysu z mapy zasadniczej, na której został naniesiony budynek, ze stanem faktycznym nie stwierdziły istnienia istotnych odstępstw w zakresie położenia i powierzchni budynku od ww. pozwolenia na budowę. W tych warunkach, przedmiotową decyzją ostateczną umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącego za istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z przedstawionych przez E.O. map w żaden sposób nie wynika, że inwestor wybudował obiekt z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę. Nie potwierdza również tego przeprowadzona przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] czerwca 2011 r. kontrola spornego budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że "budynek postawiony jest na istniejącym fundamencie - brak informacji kiedy został postawiony, wykonany fundament" wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] lutego 1996 r., udzielała L. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, na istniejących fundamentach, tym samym zatwierdziła istniejący stan faktyczny. Organ pouczył też odwołującego się, że może zawiadomić właściwe w sprawie organy ścigania, jeśli w jego ocenie zachodzi prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. O., dochodząc jej uchylenia. Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. celowo przedłużał postępowanie i prowadził je na sfałszowanych mapach geodezyjnych, podpisy na projekcie zagospodarowania terenu są sfałszowane, stąd też pomiary budynku nie są zgodne z rzeczywistością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. (data stempla urzędu pocztowego) L. P. wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej, przychylając się do stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Wskazać należy, że postępowanie niniejszej sprawie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania wznowieniowego w związku z wnioskiem skarżącego. Postępowanie w sprawie wznowienia jest dwuetapowe. W pierwszym etapie (przy wznowieniu na wniosek) następuje ocena formalnych podstaw wznowienia. Sprowadza się ona do zbadania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Etap ten kończy postanowienie o wznowieniu zakończonego postępowania lub postanowienie o odmowie wznowienia. Sąd stwierdza, że zasadnie zostało wznowione niniejsze postępowanie. Wniosek pochodził od strony, wskazywał na ustawową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został zgłoszony w ustawowym terminie, w związku z oświadczeniem o dacie pozyskania nowego dowodu. W drugim etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, następuje sprawdzenie, czy ustalona na pierwszym etapie postępowania przesłanka do wznowienia - a właściwie wada proceduralna postępowania administracyjnego - wystąpiła i czy miało to wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Także przeprowadzenie postępowania w drugim etapie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela w pełni argumentację organu, zbadanie okoliczności przywołanych w ramach ww. przesłanki nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej. W szczególności wskazany przez wnioskodawcę materiał dowodowy nie miał istotnego znaczenia, tj. takiego, które mogłoby wpłynąć na nowy odmienny ogląd okoliczności sprawy. Decyzją ostateczną umorzono postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego, po tym jak ustalono legalność obiektu w świetle wydanego w związku z jego wzniesieniem pozwoleniem na budowę, a organ nie znalazł żadnych innych podstaw do ingerencji, wskazując w szczególności, że nie doszło do istotnych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę ani zmiany sposobu użytkowania. Okoliczności powoływane przez wnioskodawcę w postępowaniu wznowieniowym nie mogły mieć żadnego wpływu na ustalenia organu, które legły u podstaw umorzenia postępowania. Nawiązując do argumentacji skargi, powoływania się na okoliczności cyt. "sfałszowania map geodezyjnych" oraz podrobienia podpisów na projekcie zagospodarowania, wskazać należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jednak to, strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.