VII SA/Wa 931/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi E. D., R. D., A. S., M. S., M. Ł. i J. Ł. postanowienie na (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. D. i R. D. kwotę 100 zł (sto złotych), A. S.. i M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) oraz M. Ł. i J. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2013 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. D., R. D., A. S., M. S., M. Ł. i J.Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) Nr (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dot. robót budowlanych polegających na budowie altany o konstrukcji drewniano - murowanej oraz częściowym utwardzeniu terenów zielonych na terenie posesji przy ul. (...) w (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 17 października 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) (dalej jako: PINB (...)) wpłynął wniosek właścicieli nieruchomości przy ul. (...) – E. i R. D., nieruchomości przy ul. (...) – A. S oraz M. S., a także nieruchomości przy ul. (...) – M. i J. Ł., w sprawie robót budowlanych polegających na budowie altany o konstrukcji drewniano - murowanej oraz częściowym utwardzeniu terenów zielonych na terenie posesji przy ul. (...) w (...) stanowiącej własność J. S.. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2012 r. ustalono, że: "na działce istnieje teren zielony częściowo utwardzony - kostka na wąskich ścieżkach. Pan J. S. okazał zgłoszenie do Urzędu Dzielnicy (...) zamiaru wykonania ułożenia kostki brukowej z dnia 27.03.2008 r. Pismem z dnia 27.04.2008 r. Prezydent (...) nie wniósł sprzeciwu na zgłoszenie z dnia 27.03.2008 r. Pan J. S. oświadcza, że roboty budowlane zostały wykonane w zakresie utwardzenia terenu sukcesywnie od końca 2008 r. do jesieni 2012 r. Utwardzony teren został wykonany zgodnie z rysunkiem załączonym do w/w zgłoszenia. Ponadto, na działce w jej części południowo - wschodniej istnieje altana w konstrukcji drewnianej (słupy drewniane), dach kryty gontem, czterospadowy (...). Bezpośrednio przy słupie altany, przy posadzce altany stoi grill, piec chlebowy, wędzarnia w konstrukcji murowanej. Urządzenia te są samonośne (...). Pan J. S. okazał jednocześnie zgłoszenie do Urzędu Dzielnicy (...) zamiar wykonania altany drewnianej z dnia 29.08.2008 r. i oświadczył jednocześnie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie zgłosił sprzeciwu do w/w zgłoszenia. Przedmiotową altanę wykonał właściciel w 2009 r. a grill i urządzenia opisane wykonał w 2008 r. jako oddzielne obiekty małej architektury" Następnie, na podstawie art. 61a k.p.a., PINB (...) w dniu (...) stycznia 2013 r. wydał postanowienie Nr (...), którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dot. robót budowlanych polegających na budowie altany o konstrukcji drewniano - murowanej oraz częściowym utwardzeniu terenów zielonych na terenie posesji przy ul. (...) w (...). Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli E. D., R. D., A. S., M. S., M. Ł. i J. Ł.. W ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie była zasadna. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał na treść art. 61a k.p.a. i wyjaśnił, że jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony i nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a k.p.a., organ administracji publicznej nie może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu. Niemniej w ocenie organu skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie altany o konstrukcji drewniano - murowanej oraz częściowym utwardzeniu terenów zielonych na terenie posesji przy ul. (...) w (...). Powołał się przy tym na przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony organ wywiódł z faktu, iż - jak wynika z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie - nieruchomości skarżących nie graniczą bezpośrednio z posesją przy ul. (...) w (...) - działka nr (...), na której znajduje się omawiana altana. Pomiędzy nimi znajduje się działka nr (...), która jest również własnością J. S.. Wskazał, że jakiekolwiek oddziaływanie i uciążliwości związane z używaniem grilla, a w konsekwencji zadymianie sąsiedniej nieruchomości, nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i jako takie nie mogą przesądzać o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na marginesie organ zauważył, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być skierowane do skarżących wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie zaś jedynie "do wiadomości", jak uczynił to organ powiatowy. Jednakże to uchybienie nie wpływa na wadliwość podjętego przez PINB (...) rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżących w zażaleniu organ uznał, iż nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli E. D., R. D., A. S., M. S., M. Ł. i J. Ł.. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postawieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 61 k.p.a. ustawy poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim organ: • uznał, że właściciele posesji przy (...) w (...) nie są stroną w stosunku do właściciela sąsiedniej graniczącej z nimi działki, gdyż właściciele działek przy ul. (...) nie graniczą bezpośrednio z działką o nr ew. (...) (należącą do pana S.), na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz przedmiotowa wiata / altana, a pomiędzy właścicielami działek przy ul. (...) a działką o nr ew. (...), znajduje się działka nr ew. (...) (także należąca do pana S.), • na tej podstawie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia potencjalnie nielegalnej i potencjalnie niebezpiecznej budowli (drewniana wiata / altana wraz z murowanym grillem / piecem chlebowym / wędzarnią) Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zakresie, w jakim organ: • nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając w uzasadnieniu część argumentów podniesionych przez Stronę, • nie wskazał przyczyn odmówienia wiarygodności niektórym faktom oraz argumentom przywołanym przez Stronę, • nie wskazał jasnej przekonującej argumentacji w zakresie odmówienia właścicielom posesji przy (...) przymiotu strony. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważyli, że przedmiotowa wiata wraz z kominem murowanym nie stoi na działce nr ew. (...), lecz jej usytuowanie wskazuje, że znajduje się na działce ew. (...), która bezpośrednio graniczy z działkami właścicieli działek przy ul. (...). Komin znajduje się w odległości ok. 2 m od ogrodzenia posesji, zatem nie wydaje się możliwe, aby był na działce (...), lecz jest na działce (...). Ponadto skarżący zaznaczyli, że nie zgłaszają żadnych roszczeń czy skarg w zakresie kostki brukowej na działkach J. S., ale ich zgłoszenie dotyczy kwestii wybudowania murowanego komina, na głębokim fundamencie, która to budowa nie została zgłoszona do Urzędu Dzielnicy (...), a która znajduje się zbyt blisko granicy z sąsiednią działką przy (...). Odnosząc się do kwestii przysługiwania im przymiotu strony podnieśli, że w analogicznej sytuacji J. S. powoływał się na swoje prawa strony w postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na budowę na działce przy (...). W związku z uznaniem przez Sąd, że J. S. jest stroną postępowania w sprawie budynków położonych przy ul. (...) - niezależnie od tego, czy był właścicielem działki ew (...) - uznali za kuriozalne twierdzenie (...), że właściciele działek przy ul. (...) nie są stroną wobec budowli wznoszonych na działce / działkach J. S., którego posesja bezpośrednio sąsiaduje z posesjami skarżących. Przywołali w tym miejscu orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który posiada tytuł prawny do obiektów położonych w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczącej. Zatem w ich ocenie dopiero po wszczęciu postępowania organ będzie mógł zbadać, czy zarzuty formułowanie przez właścicieli działek przy ul. (...) są uzasadnione, ale realizacja tego jest możliwa dopiero w toku wszczętego postępowania. Podniesiono, iż należy analizować odległości obiektu w stosunku nie do sąsiednich działek ewidencyjnych będących własnością tej samej osoby, ale do działek sąsiednich będących przedmiotem odrębnej własności. Wskazano również na negatywny wpływ przedmiotowej wiaty z kominem na sąsiednie nieruchomości. Z uwagi na użytkowanie obiektu de facto głównie jako kotłowania / palarnia, a nie jako sezonowa altanka - grill, jego spore rozmiary oraz fakt, iż budowla ta powstała na solidnych murowanych fundamentach i jest zbudowana z cegły, skarżący za zasadne uznali żądanie zbadania, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowanej, zgodnie z prawem i czy wszystkie wymagane proceduralne związane z wzniesieniem takiego obiektu zostały dopełnione, a w szczególności czy obiekt ten nie powinien być wybudowany dopiero na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem racji, wniosków i opinii także sąsiadów. W ocenie skarżących organ nie dokonał dogłębnej analizy sytuacji i nie odniósł się do argumentów dotyczących definicji strony w postępowaniu administracyjnym, wskazując jedynie, że nie mają znaczenia w tej sprawie. Organ zebrał co prawda pewne dowody - od J. S., jednakże w swojej decyzji nie wskazał, dlaczego uznaje określone fakty i argumenty skarżących za nie mające znaczenia dla sprawy i nie przedstawił przekonującej argumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia zadania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publiczne postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedna z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, którym osoby te mają zapewniony udział (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11). Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje w chwili obecnej pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji oczywistego braku po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu podjęcia przez organ określonych czynności, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Innymi słowy: jeśli ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11). Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie organów, które nie przyznając wnioskodawcom przymiotu strony odmówiły wszczęcia postępowania, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku – związane z interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie odmawiając skarżącym przyznania przymiotu strony organy ograniczyły się do stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące ich własność nie graniczą bezpośrednio z działką o nr (...), na której posadowiona jest altana będąca przedmiotem postępowania, natomiast jakiekolwiek oddziaływanie i uciążliwości związane z używaniem grilla w tym zadymianie sąsiedniej nieruchomości nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nie przesądzając w żaden sposób o słuszności powyższych twierdzeń organów, Sąd uznał je za co najmniej przedwczesne, a przez to nieuprawnione. Z wniosku skarżących z dnia 15 października 2012 r. (data wpływu do organu 17 października 2012 r.) w sposób jednoznacznych wynika, ze jego przedmiotem jest obiekt, który w ich ocenie znajduje się zbyt blisko granicy. Wprawdzie skarżący nie skonkretyzowali, o jaki obiekt chodzi lecz nie może budzić wątpliwości, że domagają się podjęcia działań nie w stosunku do altany jako odrębnego obiektu budowlanego, lecz w stosunku do altany wraz ze znajdujących się w niej grillem, który w ich ocenie wykorzystywany jest jako kotłownia, palarnia lub wędzarnia. Jednocześnie z materiału zdjęciowego oraz szkicu sytuacyjnego dołączonego do protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 13 listopada 2012 r. wynika, że grill ten posadowiony jest w bliskiej odległości od granicy działki skarżących (2 m), albowiem przylega bezpośrednio do altany od strony nieruchomości skarżących. Jednocześnie należy podkreślić, że materiał zdjęciowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, jaki charakter, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, ma przedmiotowy grill, skoro niewątpliwie jest to obiekt murowany, a sam organ czyni ustalenia, że pełni on role wędzarni i pieca chlebowego (zapisy na materiale zdjęciowym – akta administracyjne). Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu przedmiotem niniejszej sprawy organ nie uczynił jedynie altany (oraz ewentualnie utwardzenia działki, jednakże w tej części wyjaśnienia poczynione przez organ nie są kwestionowane), lecz również grill. Powyższe wynika z zawiadomienia o oględzinach z dnia 24 października 2012 r., w którym organ stwierdził, że zostaną przeprowadzone "oględziny w sprawie wybudowanej altanki wraz z grillem". W takim również zakresie, co raz jeszcze należy podkreślić, skarżący domagali się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownych czynności sprawdzających. Konkludując, skoro z oględzin dokonanych przez przedstawicieli organu pierwszej instancji w dniu 13 listopada 2012 r. nie wynika w sposób oczywisty charakter obiektów objętych wnioskiem ,brak było podstaw do uznania, że skarżącym nie przysługuje w sposób oczywisty prawo żądania podjęcia działań dotyczących legalności tych obiektów. Nie może również uzasadniać takie oceny organów fakt, że zarówno altana jak i grill zostały posadowione na nieruchomości o nr Ew. (...), którą oddziela od nieruchomości stanowiącej własność (współwłasność) skarżących działka nr (...) będąca również własnością inwestora. Nie może bowiem ujść uwadze, że ta ostatnia działka to bardzo wąski pas gruntu, dołączony do działki, na której posadowione są obiekty (stanowiąca z tą pierwszą faktyczną całość). W konsekwencji organy ustalając wpływ przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżących winny brać pod uwagę odległość obiektów od granicy ich nieruchomości. Z tych też przyczyn, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że oba rozstrzygnięcia organu są wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, bowiem istniała konieczność wszczęcia postępowania, gdyż ustalenie czy skarżącym przysługuje przymiot stron mogło mieć miejsce tylko w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim. Orzekając ponownie organ nadzoru budowlanego winien wszcząć postępowanie z wniosku skarżących i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jego interesu prawnego, który musi być aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, po uprzednim dokonaniu ustaleń co do charakteru obiektów budowlanych objętych wnioskiem. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.