VII SA/Wa 931/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S.– Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. - Ż. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 931/18 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r., na podstawie art. 123 § 1 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku B. S. – Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie udzielenia W. R. pozwolenia na użytkowanie budynku auto-lakierni przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) wydał w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję nr [...] udzielająca W. R. pozwolenia na użytkowanie budynku auto- lakierni przy ul. [...] w P.. Postępowanie to poprzedzone było, postępowaniem legalizacyjnym w zakresie zabudowy działki przy ul. [...] w P.. W dniu 20 grudnia 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek B. S. – Ż. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Organ przypomniał, że wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 61 § 1 k.p.a.) wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Ocena czy żądanie pochodzi od strony legitymowanej powinna być dokonana na podstawie art. 28 k.p.a. B. S.- Ż. nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej lakierni. Nie była również stroną postępowania legalizacyjnego. Przedmiotowa lakiernia na działce nr [...], zlokalizowana jest naprzeciwko nieruchomości B. S. – Ż. przy ul. [...] i oddzielona jest od działki wnioskodawczyni drogą (dz. nr [...]). Nieruchomość B. S.- Ż. znajduje się w odległości ok. 24 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...] i ok 44 m od lakierni. Organ uznał, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. pochodzi od podmiotu nie będącego stroną i brak było podstaw do jego wszczęcia. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania" (art. 61 a § 1 k.p.a.). B. S.-Ż. wniosła zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2018r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zarzuciła, że postanowienie to narusza: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez osobę nie będącą stroną, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania, - art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie legitymuje się interesem prawnym, błędne uznanie, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy wykazała swój interes prawny, - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że jeśli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu podnosiła, że podstawą odmowy uznania jej za stronę była odległość lakierni od jej nieruchomości. Faktycznie odległość ta wynosi 22 m. Lokalizacja lakierni samochodowej zagraża jej zdrowiu i życiu. Wskazała, że prawo do bycia stroną w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowlanej oraz żądania stwierdzenia nieważności decyzji legalizującej przedmiotową samowolę jest bezsporne i wynika z art 28 k.p.a. Przedsięwzięcie polegające na realizacji warsztatu "lakiernictwo pojazdowe" zostało wymienione w § 3 ust 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia B. S.-Ż. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). Nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia postępowania na wstępnym etapie badania wniosku może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Art. 28 K.p.a. określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale stwierdzenie czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Pismem z dnia 12 lutego 2018 r., GUNB wezwał B. S.-Ż. do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w P., przedłożyła kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2001 r., Repertorium A nr [...], potwierdzającego tytuł prawny do działek przy ul. [...] w P. w wraz z mapą lokalizacyjną ww. nieruchomości względem spornej inwestycji. Ponadto skarżąca wskazała, że interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wynika z położenia domu wobec lakierni jak i lokalizacji w bezpośredniej strefie oddziaływania zakładu lakierniczego. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość z kwestionowaną inwestycją od działki należącej do skarżącej (działki nr ewid. [...], [...], [...]) dzielą działki drogowe nr ewid. [...] i [...]. Nieruchomość B. S.-Ż. znajduje się w odległości ok. 24 m od budynku mieszkalnego przy ul. [...] i ok. 44 m od znajdującej się na tej działce auto-lakierni. Z tego wynika, że skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., ale nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło jej interesu prawnego. Oliczność bycia współwłaścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie budynku auto-lakierni, nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją PINB dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowania budynku. Skarżąca ma wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak statusu strony danego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym B. S.-Ż. nie jest uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, GINB zauważył, że w przypadku pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z kolei w postępowaniach w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji ustala się go na postawie art. 28 Kpa wraz z konkretną normą prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 art. 80 Kpa. B.S.-Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r. W jej uzasadnieniu podnosiła, że GINB wadliwie uznał, że nie wykazała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Interes prawny można bowiem wywodzić nie tylko norm z Prawa budowlanego ale też z prawa cywilnego i prawa ochrony środowiska . Działalność kwestionowanej lakierni jest zaliczana do znacząco oddziałujących na środowisko. Posiada prawo własności do nieruchomości położonej naprzeciwko zakładu lakierniczego w odległości 22m od komina szpachlarni. Nieruchomość skarżącej oddziela od zakładu lakierni samochodowej wewnątrz osiedlowa uliczka. Zanieczyszczenie powietrza - uniemożliwia wietrzenie domu, korzystanie z ogrodu zarówno w formie rekreacyjnej jak i uprawy podstawowych warzyw czy ziół. Zakład lakierniczy to działalność wymagająca oceny oddziaływania na środowisko. Prawo ochrony środowiska to prawo powszechnie obowiązujące i jako takie winno stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. W prawie budowlanym, pozwolenie na użytkowane jest pochodną uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie "pozwolenia na budowę" i "warunków zabudowy" inwestor nie posiadał. Organ nie odniósł się do statusu strony wynikającego z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zakład lakierni samochodowej jest przedsięwzięciem oddziałującym na środowisko i wymagającym dokonania oceny tego oddziaływania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnienia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zakres podmiotów będących stronami postępowania jest ograniczony. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, będący wobec regulacji z art. 28 k.p.a. lex specialis, stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak powyższa regulacja ma zastosowanie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Praw budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzać należy, że organy co do zasady oceniały przymiot strony na podstawie właściwego przepisu z tym, że ocena o braku przymiotu strony skarżącej, była co na najmniej przedwczesna. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Na początkowym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zapadła na skutek postępowania legalizacyjnego. Zauważyć jednak należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym wyznaczany jest w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie zależy od faktycznego zainteresowania sprawą, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Istnieją stany faktyczne, gdzie stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, to jednak w świetle podnoszonych przez nią okoliczności, nie jest sprawą oczywistą ani bezsporną, że lakiernia w żaden sposób nie oddziałuje na jej nieruchomość. Zatem interes prawny (przymiot strony) B. S. – Ż. w postępowaniu o stwierdzenie nieważność decyzji, wymagał pogłębionej analizy, którą organ administracji publicznej mógł prowadzić tylko w toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294), a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny, organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. W świetle powyższego niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., albowiem oceny, czy B. S. – Ż. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji, powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi (200zł).