VII SA/Wa 932/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2012r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 2009r. i nakazującej rozbiórkę dobudowanej w poziomie piwnicy jej części oraz wykonanej na rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy stanowiącej parter wraz z dachem budynku, o wymiarach 11,70m x 5,91 m, tak aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5 x 8,20 m. Decyzją z dnia [...]czerwca 2009r. organ powiatowy nakazał, na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawa, L. P. rozbiórkę nadbudowy nad rozbudowaną piwnicą ziemną na działce nr [...]w [...] przy ul. [...]- wykonanej pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z dnia [...]lutego 2009r. Organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji wydanej w I instancji, że ww. decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. [...]WINB działał bowiem stosownie do art. 50 a pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Dodał, że fakt wykonywania robót, mimo ich wstrzymania, winien być należycie udokumentowany w tym poprzez przeprowadzenie oględzin. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy znosi procedurę legalizacyjną, a jej adresatem w świetle art. 52 ustawy jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Następnie podniósł, że postanowieniem z dnia [...]lutego 2009r. wstrzymano L. P. wykonywanie robót budowlanych i zobowiązano do złożenia w zakreślonym terminie dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czego zobowiązana nie wykonała. Kontrola przeprowadzona [...] maja 2009 r. wykazała, że nad rozbudowaną piwnicą objętą postanowieniem z dnia [...]lutego 2009r., wybudowano z pustaków parter budynku (11,70 m x 5,91 m), przykryty dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Ściana wschodnia nadbudowy narożem północnym usytuowana jest 1,14 m, a narożem południowym 0,05 m. od budynku mieszkalnego E. D., Szczyt ściany zachodniej obito deskami, a szczyt ściany wschodniej w dniu kontroli nie był zakończony. W ścianach północnej, południowej, zachodniej pozostawiono otwory okienne i drzwiowe bez stolarki. Wewnątrz brak ścianek działowych. Strop nad parterem wykonano z belek drewnianych wystających poza lico ściany zachodniej o 0,8 m. Pod ścianami zewnętrznymi parteru wykonano izolację z papy. Od strony zachodniej na ścianie znajduje się skrzynka elektryczna. Uczestnicząca w kontroli L. P. oświadczyła, że jest właścicielką działki i inwestorem. Zdaniem organu fakt wykonania ww. robót, mimo ich wstrzymania należycie udokumentowano, a decyzję właściwie skierowano do inwestora. Organ nie miał innej możliwości niż nakazanie rozbiórki dobudowanej w poziomie piwnicy jej części oraz wykonanej w rozbudowanej piwnicy nadbudowy w opisanym zakresie. Organ wyjaśnił, że decyzję z dnia [...].06.2009r. wydano na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy, a postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy, należało zatem zreformować ww. decyzję poprzez uzupełnienie jej przedmiotu także o rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy ziemnej, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy znosi procedurę legalizacyjną. Następnie dodał, że nie istniały żadne przeszkody zarówno natury prawnej, jak i technicznej powodujące niewykonalność rozbiórki. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby poważne, jak i negatywne stanowiska zobowiązanych nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. P. zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 9 kpa poprzez nie podjęcie wystarczających kroków do należytego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu obywateli; - naruszenie art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, iż [...]grudnia 2008 r. skarżąca złożyła zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego, co miało wpływ na treść kolejnych orzeczeń organów; - naruszenie art. 85 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, kiedy nawet z akt wynikają istotne rozbieżności, co do jej kształtu, obecnego stanu i przeprowadzonych prac. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniła, że piwnica jest pozostałością po dworku [...], który podczas wojny uległ spaleniu. Przed spaleniem na piwnicy istniał budynek mieszkalny o tych samych wymiarach co piwnica. Budynek był zabytkiem wraz z podpiwniczeniem, nie został wpisany na listę zabytków, ale stanowi jego pozostałość do dnia dzisiejszego. Po dworku jedyną ocalałą częścią jest właśnie piwnica o wym. ok. 11,70 m x 5,91 m. Na tej podbudowie miał powstać budynek mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję z dnia [...]lipca 2008 r. Ponadto błędnie przyjęto, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia, bowiem w dniu [...]grudnia 2008 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...]zamiar przystąpienia do budowy budynku gospodarczego i szkic obiektu. Starostwo wydało zgodę, a dalsze czynności były tylko wykonaniem tej zgody. Skarżąca przyznała, że dokonała pewnych poprawek w piwnicy, ale były one niezbędne do jej funkcjonowania jako całości, gdyż stan przed poprawkami groził zawaleniem piwnicy. Dokonała naprawy murów oporowych u wejścia do piwnicy, co nie zmieniło ani struktury ani gabarytów budynku. Niewłaściwie wskazano, że piwnica składa się z jednego pomieszczenia o wskazanych wymiarach. Od zawsze piwnica składała się z trzech pomieszczeń. Nieścisłości przy oględzinach doprowadziły do błędnych wniosków jakoby rozbudowano piwnicę do wym. ok. 11,70 m x 5,91 m. Strona dodała, że do wcześniejszych pism załączyła oświadczenie poprzedniej właścicielki nieruchomości, decyzję z [...]lipca 2008 r., ocenę techniczną z [...]października 2007 r., informację z [...]grudnia 2011 r. Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że piwnica istnieje w takim kształcie i wymiarach od bardzo dawna, gdyż poprzednia właścicielka potwierdza stan obecny ze stanem, kiedy nieruchomość była w jej władaniu. Załączone dokumenty potwierdzają, że wykonano jedynie prace konserwatorskie w celu zachowania istoty budynku i zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi. Roboty te nie zamieniły bryły i ilości pomieszczeń piwnicy. Już z pisma z dnia [...]grudnia 2011 r. wynika, że piwnica miała wymiary 6 m x 11.97 m. Stąd też - zdaniem skarżącej - zasadny był wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej w obecności poprzedniej właścicielki, który jednak pominięto. Organ ograniczył zatem prawa skarżącej, co nie pozwoliło na wyjaśnienie kwestii mających istotny wpływ na treść orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. W świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2012r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]czerwca 2009r. i nakazującej rozbiórkę dobudowanej części piwnicy oraz wykonanej na tej piwnicy nadbudowy w postaci parteru przykrytego dachem, tak aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wym. 5,5 x 8,20 m. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych rozstrzygnięć, co stanowi wyjątek od zasady ustanowionej w art. 16 § 1 kpa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest niewymagający wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić również należy, że kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jest naruszeniem przepisów postępowania mającym mieć wpływ na jej wynik i skutkuje uchyleniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OZ we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., SA/Wr 198/85). Zasada prawdy obiektywnej wymieniona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy prowadzące każdy rodzaj postępowania do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tak, aby ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Podobnie zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ może trafnie ocenić stosownie do art. 80 kpa, czy dana okoliczność została udowodniona. Przypomnieć trzeba, że materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie stanowił art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią właściwy organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powołanego przepisu organ zobowiązany jest zatem do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w każdym przypadku wydania postanowienia - na podstawie przepisów w nim wymienionych - o wstrzymaniu robót budowlanych i ich kontynuowania pomimo wstrzymania. Sankcja wynikająca z art. 50a ustawy, różna w zależności od podstawy wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych, ma na celu zdyscyplinowanie inwestora nierespektującego postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanych w postępowaniu legalizacyjnym. Przepis art. 50a pkt 1 ustawy całkowicie znosi procedurę legalizacyjną, wskazuje bowiem na obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części powstałych zarówno przed, jak i po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem, o którym mowa w 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 ustawy, natomiast pkt 2 art. 50 a ustawy tylko w zakresie robót wykonanych, po doręczeniu postanowienia. Dla zastosowania art. 50 a ust. 1 i 2 ustawy niezbędne jest zatem nie tylko wykazanie, że inwestor prowadził roboty budowlane po ich wstrzymaniu, ale również to, czy roboty te prowadził samowolnie. Ocena drugiej z powołanych przesłanek miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem potwierdzenie, że inwestorka - po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia [...]września 2009r. - część obiektu budowlanego powstałą nad rozbudowaną uprzednio piwnicą wykonała na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, wskazywałoby na brak podstaw do zastosowania art. 50 a pkt 1 ustawy w postępowaniu zwyczajnym, a tym samym rażące naruszenie tego przepisu. Uszło uwadze organów, pomimo że organ odwoławczy powołał ten fakt w stanie faktycznym sprawy, że złożenie w dniu [...]grudnia 2008r. w Starostwie Powiatowym w [...]zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego skarżąca sygnalizowała w toku postępowania, co potwierdza oświadczenie skarżącej złożone do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...]maja 2009 r., znajdująca się w aktach administracyjnych kopia zgłoszenia opatrzona stemplem Starostwa Powiatowego w [...]z datą [...]grudnia 2008r. Do akt sądowych skarżąca dołączyła wraz kopią zgłoszenia również szkice i rysunki budynku gospodarczego. Uchybienie powołanym wyżej przepisom postępowania obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji. Ustalenie, że do zgłoszenia złożonego przez skarżącą w dniu [...] grudniu 2008r. nie wniesiono skutecznie decyzji o sprzeciwie będzie oznaczało, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, naruszeniem art. 50 a ust 1 ustawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 85 kpa wobec nieuwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin nieruchomości w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności, co do kształtu, obecnego stanu i prowadzonych prac. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa, jak wyjaśniono na wstępie. Organ nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, tak jak w postępowaniu zwykłym, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. Co do zasady organ opiera się tylko na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwyczajnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ppsa orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 cyt. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)