VII SA/Wa 934/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. spółka z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej rozbiórki drogi w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. oraz postanowienie tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2003r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. spółka z o.o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 934/05 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...], którą odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...], wydanej po wznowieniu postępowania na podstawie postanowienia z dnia [...] lutego 2003r., nr [...] i utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2002r., nr [...] dotyczącą rozbiórki drogi z kostki brukowej na dojazdowej drodze wewnętrznej, przebiegającej przez działki nr ew. [...] i [...] przy ul. P. w W. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002r., nr [...] nakazał firmie A. S/A z/s w W. rozbiórkę drogi wewnętrznej, przebiegającej przez działki nr [...] i [...] przy ul. P. w W. Odwołanie od w/w decyzji złożyła firma A. S.A. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, że droga została wybudowana zgodnie z oświadczeniem J.P. bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wykonywanych robót budowlanych do organu administracji architektoniczno – budowlanej. W dniu 23 grudnia 2002r. A. sp. z o.o. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2002r, nr [...]. We wniosku wskazane zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 kpa. Podniesiono, że przedmiotowa decyzja została wydana pomimo, iż wnioskodawca, któremu bez wątpienia przysługuje przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu oraz nie uwzględniono okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r., nr [...], wznowił postępowanie zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...], odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone w dniu 10 lutego 2005r. przez A. sp. z o.o. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2005r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w sprawie nie zaistniały wskazane we wniosku A. sp. z o.o. o wznowienie postępowania, z dnia [...] grudnia 2004r., jak i w odwołaniu z dnia 10 lutego 2005r. podstawy wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. W dniu wydania kwestionowanej decyzji A. sp. z o.o. nie posiadała przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie może kwestionować faktu, iż nie brała udziału w postępowaniu. Nowa okoliczność zaistniała w związku z późniejszym zbyciem działek, na których umiejscowiona jest sporna inwestycja nie wypełnia natomiast przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istnieć musiały w dniu wydania kwestionowanej decyzji. W dniu wydania rozstrzygnięcia A. nie legitymował się jeszcze przymiotem strony, który nabył dopiero w dniu 11 kwietnia 2005r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r., znak [...] wniosła A. sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 48 oraz 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 7, 10, 77, 105 § 1 oraz 151 i 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r – Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)). Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), znajdującej rozwinięcie w unormowaniach art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. "W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy. Nie ustaliły dokładnie przez jakie działki przebiega droga, której dotyczy nakaz rozbiórki, czy rzeczywiście tylko przez działki [...] i [...] przy ulicy P., czy również przez działki [...], [...] i [...], których współużytkownikiem wieczystym jest firma A. sp. z o.o.. Po wniosku A. sp. z o.o. z dnia 23 grudnia 2002r. o wznowienie postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r., nr [...] wznowił postępowanie bez zbadania, czy wnioskodawca ma przymiot strony. Następnie bez zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wydał w dniu [...] grudnia 2004r. decyzję nr [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...]. Podkreślić należy, że niezbadanie, jeszcze przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, czy A. sp. z o.o. miała przymiot strony na dzień złożenia wniosku i stwierdzenie, że nie miała go na dzień wydania kwestionowanej decyzji rozbiórkowej powoduje, że całe postępowanie objęte jest błędem niedostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na treść orzeczenia. Po wznowieniu postępowania obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie (por. teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95 ; wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97; wyrok NSA z 4 marca 1999 r., IV SA 288/97). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 80 kpa., który to przepis nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. To, że organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oznacza, że "organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy (...). Rozpatrując materia dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000). Powoływanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na oświadczenie p. J. P. która nie jest stroną postępowania, bez wskazania kim jest i na jakiej podstawie składa oświadczenie, czy jest to dowód ze świadka, jest nie tylko bezprawne ale narusza zasadę praworządności. "Obowiązek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego ciąży na organie (...), gdyby zaniechanie takiego uzupełnienia prowadziło do stanu sprzecznego z zasadami prawdy obiektywnej oraz udziału strony w załatwieniu sprawy" (E. Ochendowski, [w:] S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowania administracyjne, s. 103), jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Po rozstrzygnięciu kwestii posiadania przez skarżącą spółkę przymiotu strony organ I instancji winien poddać analizie fakty, na które powołuje się ona zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2004r, w aspekcie ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego lub nawet nieważnościowego, jeśli skarżąca spółka nie ma przymiotu strony. Ze znajdujących się w aktach sprawy map sytuacyjnych, wykazu powierzchni, wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów wg stanu z 2002r. zdaje się wynikać, że utwardzenie drogi objęte nakazem rozbiórki tylko we fragmencie znajduje się na działkach nr ew. [...] i [...] lub nawet wcale, bo nie można wykluczyć, że faktycznie dotyczy drogi znajdującej się na sąsiednich działkach powstałych z podziału działki [...], czy też na działce [...], na której ustanowiono służebność gruntową lub działkach nr ew. [...], [...], których użytkownikami wieczystymi było wiele podmiotów. Wady kontrolowanych przez Sąd decyzji wymienione wyżej, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. oraz postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2003r., jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. Mając na względzie wskazane wyżej rozważania i uchybienia Sąd uznał, że ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).