VII SA/Wa 934/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W w W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "skarżąca", "Wspólnota") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", organ I instancji") z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie z [...] marca 2021 r. zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przed PINB [...] prowadzone było postępowanie w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], PINB uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] i nakazał ww. Wspólnocie usunięcie (w terminie 6 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna) stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] wyszczególnionych w ekspertyzie budowlanej w sprawie pilności - kolejności dokonywania remontów, sporządzonej przez mgr inż. M. J. w marcu 2013 r. poprzez: naprawę uszkodzonych gzymsów, naprawę i przemurowanie kominów, naprawę pokrycia dachowego, wzmocnienie ścianki kolankowej. Jednocześnie w decyzji nakazano: 1) przed rozpoczęciem robót opracować projekt wykonawczy; 2) roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej (...); 3) roboty budowlane należy prowadzić z poszanowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 4) po zakończeniu robót należy powiadomić inspektorat oraz przedłożyć protokoły odbioru robót (...). W związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku wskazanego w powyższej decyzji - PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427z późn. zm.) przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] czerwca 2018 r. PINB wystawił upomnienie nr [...] wzywające Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] października 2017 r. Wobec błędnego zaadresowania upomnienia, zostało ono anulowane (pismo PINB z [...] października 2018 r.) W dniu [...] października 2018 r. PINB wystawił upomnienie nr [...] wzywające Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] października 2017 r. Pismem z 23 listopada 2018 r. PINB zawiadomił skarżącą, że wobec otrzymania informacji od Wspólnoty o sytuacji remontowo-budowlanej i prawnej budynku przy ul. [...] w [...], nie będzie kontynuował postępowania egzekucyjnego w administracji wobec Wspólnoty do dnia 31 stycznia 2019 r. W dniu 5 marca 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z [...] października 2018 r. nie został wykonany. W dniu [...] kwietnia 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który skutecznie doręczono w dniu 7 maja 2019 r. Powyższe skutkowało wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego. W dniu 12 czerwca 2019 r. PINB przeprowadził ponownie czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że żaden z nakazów określonych w powyższej decyzji nie został wykonany. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2017 r., nr [...]. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], uchylił ww. postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w zakresie grzywny w celu przymuszenia. W związku z powyższym, PINB postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W związku z ogłoszeniem stanu epidemii na terenie kraju PINB - pismem z [...] kwietnia 2020 r. - odwołał czynności kontrolne w związku z wykonaniem decyzji z [...] października 2017 r. W dniu 18 grudnia 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązki nałożone decyzją z [...] października 2017 r. nadal nie zostały wykonane. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.) - nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] grzywnę w wysokości 50.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] października 2017 r., nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] Skarżąca wskazała, że konieczność realizacji decyzji nr [...] z [...] października 2017 r. jest dla niej oczywista a Wspólnota nie uchyla się od jej wykonania. Skarżąca opisała jakie działania podjęła w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. Wskazała, że remont dachu wymaga spełnienia wielu warunków, było wiele niefortunnych zdarzeń, które przeszkodziły w realizacji nakazy PINB. [...] WINB ww. postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2017 r. Wobec powyższego organ I instancji miał obowiązek nałożenia na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego powyższą decyzją organu powiatowego. Zdaniem [...] WINB organ egzekucyjny (PINB) uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu odwoławczego kwota w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz skutecznie przyczyni się do wykonania przez podmiot zobowiązany nałożonych obowiązków, tj. prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Zdaniem organu odwoławczego, wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie. Zarzuty zawarte w zażaleniu w tym zakresie zdaniem organu są niezasadne. [...] WINB podkreślił, że pomimo iż decyzja PINB nr [...] jest ostateczna, zobowiązana Wspólnota nie wykonała nałożonego obowiązku. Powyższa decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym i podlega wykonaniu w całości. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne. Dalej [...] WINB podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że adresat decyzji - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], która jej nie wykonuje w całości czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Organ odwoławczy podkreślił, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zalecenia zawarte w decyzji nr [...] nakazują Wspólnocie Mieszkaniowej [...] naprawę uszkodzonych gzymsów, naprawę kominów, naprawę pokrycia dachowego i wzmocnienie ścianki kolankowej. Skarżąca podniosła, że jedynym sposobem pozyskania środków na remont dachu jest wykonanie adaptacji poddasza na cele mieszkalne i zbycie powstałych w ten sposób wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Podniosła również, że budynek Wspólnoty jest położony na terenie [...], której układ urbanistyczny wraz zespołem budowlanym i zielenią jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Oznacza to, że jakiekolwiek zmiany w wyglądzie budynku, remonty, adaptacje, naprawy itp. muszą uzyskać zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W grudniu 2019 r., a więc prawie półtora roku temu, inwestorzy mający przeprowadzić remont dachu zwrócili się do organu konserwatorskiego o wydanie zaleceń dotyczących planowanego remontu, uwzględniającego realizację zaleceń PINB. Mimo wielu ponagleń, skarżąca do dziś nie otrzymała tych zaleceń ani nawet informacji, kiedy może się ich spodziewać. Następnie skarżąca wyjaśniła, że przed Sądem Rejonowym [...], od listopada 2018 r., toczy się postępowanie sądowe (czas zakończenia trudny do przewidzenia), którego celem jest odzyskanie od spółdzielni należnych środków Wspólnocie. Bez nich zagrożone jest nie tylko wykonanie decyzji PINB ale samo trwanie i bieżące utrzymanie budynku. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2021 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2017 r. z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] wyszczególnione w ekspertyzie budowlanej według pilności. Wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela. Przepis art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") przewiduje zasadę wszczynania egzekucji na wniosek uprawnionego wierzyciela. W przypadku kiedy nastąpi połączenie wierzyciela i organu egzekucyjnego w jednym podmiocie, wszczęcie postępowania następuje z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ten organ. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. PINB jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym decyzji i postanowień. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11). Podnieść należy, że obowiązki nałożone na skarżącą przez organ, były stronie znane z treści decyzji PINB z [...] października 2017 r. W dniu 18 grudnia 2020 r., czyli po ponad roku od wydania decyzji, przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że obowiązki nałożone decyzją z [...] października 2017 r. nadal nie zostały wykonane. Wobec powyższego w dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji (jako organ egzekucyjny) wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Sąd zauważa, że w prawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi o tym wyraźnie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym organ egzekucyjny obowiązany był we wskazanych powyżej okolicznościach, zastosować jeden z możliwych do zastosowania i przewidzianych prawem środków egzekucyjnych. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (z uwagi na charakter tego postępowania), organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien zaś kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. Stosownie do treści powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Zdaniem Sądu, PINB mógł uznać, iż w okolicznościach sprawy zasadnym jest w pierwszej kolejności nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Warto przy tym zaznaczyć, iż postępowanie egzekucyjne - w myśl art. 1 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Grzywna w celu przymuszenia nie jest zaś karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W ocenie Sądu, w sprawie nie naruszono także przepisów szczególnych omawianej ustawy regulujących grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie organu powiatowego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera wszystkie elementy, w tym te, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie (z odpowiednim pouczeniem o jej ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w przypadku jej nieuiszczenia) oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Kwota nałożonej grzywny jest zaś uzasadniona, biorąc pod uwagę cel jakiemu ma służyć i zagrożenie związane z niewykonaniem decyzji ostatecznej w wymagalnym zakresie, nadto – jest zgodna z art. 121 § 2 omawianej ustawy. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 121 § 4 ustawy egzekucyjnej, w myśl którego jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W tym miejscu Sąd podkreśla, że Wspólnota nie wykonała nawet częściowo obowiązków nałożonych decyzją z [...] października 2017 r. (naprawa uszkodzonych gzymsów, naprawa i przemurowanie kominów, naprawa pokrycia dachowego, wzmocnienie ścianki kolankowej). Argumentacja skargi, że tylko zakończenie pomyślne postępowań sądowych (w czasie niewiadomym) oraz adaptacji poddasza, spowoduje wykonanie decyzji z 2017 r., czyni ją pozorną oraz przeczy instytucji postępowania egzekucyjnego. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu, postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte, a organ egzekucyjny miał wszelkie podstawy prawne do orzeczenia w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Nie naruszył przy tym ani przepisów postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego, w tym art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.