VII SA/Wa 935/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 104 K.p.a. i 154 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek M. B. wszczęto postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 154 K.p.a decyzji [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. M. B. "usunięcie samowolnie ustawionego barakowozu o przebudowanym dachu, użytkowanego letniskowo, na działce nr ew. [...] w obr. D., gmina P.". Organ stwierdził, że zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. "Decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron". Powyższy przepis art. 154 § 1 K.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć we wskazanym wyżej trybie decyzję. Przede wszystkim konieczne jest, aby decyzja taka nie tworzyła praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a ponadto, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes stron. Organ wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego treścią "prawa nabytego" będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Przez "prawo nabyte" należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, ze na danej osobie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym jest, więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. Zatem nawet decyzje nakładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy, których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tego rodzaju decyzje nie mogą być uchylone, ani zmienione, ponieważ zmiana mogłaby prowadzić do obciążeń, które strona uważałaby za pogorszenie swojej sytuacji. W tej mierze organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 1003/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 163. Ponadto organ stwierdził, że z powyższych rozważań wynika, więc, że pojęcie "nabycia praw" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko, przyjmując, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować, jako rozstrzygniecie, na podstawie, którego strona "nabyła prawa". W tym zakresie przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt III SA 1188/04, LEX nr 164973. Organ wskazał, że analogicznie do powyższego, pod pojęciem "decyzji nietworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygniecie merytoryczne, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, tj. nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Nawet tak dotkliwy obowiązek, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co z kolei wyklucza dopuszczalność uchylenia lub zmiany takiej decyzji w oparciu o przepis art. 154 § 1 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 1176/00). Wobec powyższego organ przyjął, że weryfikowana w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, nie może być uchylona w trybie przepisu art. 154 K.p.a. Ponadto organ stwierdził, że wskazywanie na to, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji, jest w przedmiotowej sprawie niecelowe. Nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji rozbiórkowej, to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż nie jest to decyzja na mocy, której strona nie nabyła żadnych praw. Ponadto "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualne uchylenie decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 154 K.p.a. - prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. M. B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że błędne jest stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej, że nabycie prawa w rozumieniu art. 154 K.p.a. następuje również w przypadku wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny, rozumiany w taki sposób, że strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej obowiązek w ustalonym decyzja zakresie, a nie obowiązek w ujęciu szerszym. W tym zakresie organ posiłkuje się autorytetem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt III SA 1188/04, LEX nr 164973 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, gdyż sytuacja dotyczyła decyzji nakazującej rozbiórkę tylko części budynku. W przypadku obowiązku tylko częściowej rozbiórki budynku rzeczywiście można mówić o przysporzeniu w sferze prawnej, gdyż strona nabyła prawo do tego, że żądano od niej rozbiórki tylko części, a nie całości budynku. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja skarżącego, którego dotyczy obowiązek rozbiórki ewentualnie usunięcia całości barakowozu. W takiej sytuacji strona nie nabyła żadnego prawa, ponieważ nie da się wykazać, przed jakim to dotkliwszym obowiązkiem od obowiązku rozbiórki całego budynku) art. 154 § 1 K.p.a. rozumiany w wyżej wskazany sposób miałby chronić stronę. Ponadto skarżący podniósł, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 11 K.p.a., gdyż próba wykładni tego przepisu w sposób zaprezentowany w uzasadnieniu skarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że przepis art. 154 § 1 K.p.a. byłby przez racjonalnego ustawodawcę uchwalony tylko po to, aby można było wykazać, że przy zastosowaniu dopuszczalnych metod wykładni można przyjąć taki efekt końcowy tego procesu, który w ostateczności prowadzi do faktycznego wyłączenia możliwości zastosowania konkretnej normy prawnej. W ocenie skarżącego organ pominął okoliczność, że za rozstrzygnięciem zgodnym z wnioskiem skarżącego przemawia nie tylko jego własny słuszny interes, ale również interes społeczny. Objęty obowiązkiem usunięcia barakowóz został ustawiony kilkanaście lat temu. Od tego czasu wkomponował się już w krajobraz, a nawet do pewnego stopnia ten krajobraz tworzy. Zniszczenie przy usuwaniu barakowozu kilkunastoletnich drzew i zieleni spowoduje degradację środowiska naturalnego oraz unicestwi architekturę krajobrazu działki, znacząco umniejszając jej waloru estetyczne. Skarżący podniósł, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a.; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji na podstawie, której żadna ze stron nie nabyła prawa przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 K.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Z jednej, bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1990 r., sygn. akt IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43). Ocena jednak, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, dokonana została w zaskarżonej decyzji prawidłowo na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...]. Decyzja ta rozstrzygała sprawę, co do istoty, bowiem na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazywała M. B. "usunięcie samowolnie ustawionego barakowozu o przebudowanym dachu, użytkowanego letniskowo, na działce nr ew. [...] w obr. D., gmina P.". Zdaniem organu na mocy tej decyzji, chociaż negatywnej dla strony, skarżący nabył prawo, a tym samym nie może mieć do niej zastosowania tryb przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie, którego strona "nabyła prawa" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, Monitor Prawny 2003/14/627). Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 K.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Uzasadnienie tego poglądu znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. (vide: Borkowski, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 561 i 576). Należy podzielić i przytoczyć pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 269/09, że "także decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć, jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatorem tego obowiązku. Przepis art. 154 K.p.a.. organy stosują na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użytych w tym przepisie wyrazu "może". W przypadku uznania administracyjnego organ powinien mieć na uwadze postanowienia art. 7 K.p.a., zgodnie, z którym organ załatwiając sprawę, powinien mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem w art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona, "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". W pierwszym przypadku interes społeczny i słuszny interes obywateli (rozumiany, jako interes nie tylko strony), połączono spójnikiem łącznym "i" (koniunkcja) zaś w drugim przypadku spójnikiem rozłącznym "lub" w znaczeniu alternatywnym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w art. 7 K.p.a. wskazuje się też na to, że "w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności". Powyższa analiza wydaje się przemawiać jednoznacznie za tym, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 K.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" (art. 154 § 1 K.p.a) nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 K.p.a. należy rozumieć, jako interes prawny, a nie, jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 K.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 K.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.). Należy zauważyć, że wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która by nakazywała uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 K.p.a. Nie można, więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 154 K.p.a.), która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Takie rozumienie przepisu art. 154 K.p.a. stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie przepisów art. 154 być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania niektórych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej w toku postępowania stojąc na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), mają obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, obowiązek ten ciążył na organach w postępowaniu, w którym orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jak i w postępowaniu administracyjnym wszczętym w oparciu o przepis art. 154 K.p.a.. W rozpoznawanej sprawie, niewzięcie pod uwagę powyższych okoliczności byłoby naruszeniem wszystkich podstawowych zasad wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)." W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. przez błędną jego wykładnię nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.