VII SA/Wa 936/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela skargę oddala Pismem z dnia 9 stycznia 2010 r. S. P., w oparciu o art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność wierzyciela tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie niewykonywania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] znak: [...] w związku z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] znak:[...]. W uzasadnieniu skargi S. P. wskazał, iż punkt złomu, na użytkowanie którego zostało wydane pozwolenie jest użytkowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem, bowiem przekroczony został limit dobowy załadunku złomu, określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Przekraczanie dobowych limitów załadunku złomu powoduje automatycznie łamanie ostatniego warunku ustalonego w decyzji z dnia [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 6 § 1 a w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa., po rozpatrzeniu skargi S. P. na bezczynność wierzyciela: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skargę oddalił. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że prowadził już postępowanie związane ze skargami S.P. dotyczącymi punktu skupu złomu, kończąc je wydaniem zawiadomienia o niezasadności skarg, a także zawiadomieniami o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w zawiadomieniu z dnia [...] znak : [..].], którym stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że aby w sprawie móc powiedzieć o obowiązku dochowania warunków art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ciążącym na wierzycielu należałoby uprzednio wykazać, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna nakładająca obowiązek na zobowiązanego. Za zobowiązanego należy natomiast uznać w myśl art. 1 a pkt 20 ww. ustawy osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, co do którego to obowiązku, zgodnie z art. 3 ww. ustawy stosuje się egzekucję administracyjną, gdy wynika on z decyzji lub postanowień właściwych organów. Organ podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] jest decyzją którą nie nałożono żadnego obowiązku a nadano uprawnienie, które polega na nadaniu prawa do użytkowania konkretnego obiektu budowlanego. Jest to zatem ten typ decyzji, który nie może być egzekwowany bowiem dotyczy wyłącznie sfery uprawnień z których dana osoba może choć nie musi korzystać. Tym samym niemożliwym jest uznanie, iż organ zobowiązany był treścią art. 6 ww. ustawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w ramach którego de facto nie mógłby podjąć żadnych działań. Organ wskazał, że brak istnienia w obrocie prawnym decyzji nakładającej obowiązek jaki winien być ewentualnie egzekwowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spowodował konieczność uznania skargi S. P. za niezasadną i jej oddalenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S.P. W załączniku do zażalenia podniósł, iż w dniu 18 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję udzielającą S.S. prowadzącemu F.H. "T." pozwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży złomu w części wagi samochodowej i kontenera stalowego zlokalizowanego w miejscowości T. na działce nr [...], jednak na skutek rażącego naruszenia prawa decyzja ta została unieważniona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] znak : [...]. Zdaniem skarżącego, powodem unieważnienia tej decyzji był brak zastrzeżeń jakie zgłosił Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia[...]. W ocenie skarżącego, w związku z wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji unieważniającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie, organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie nie uwzględnił warunków przewidzianych w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] pomimo tego, że powyższa decyzja cały czas funkcjonuje w obiegu prawnym. Zaznaczył, iż w skardze udowodnił, że inwestor przekracza limit dobowy załadunku złomu stalowego narzucony mu przez ww. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. jak i obecną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Z powyższych względów, oddalenie skargi na bezczynność wierzyciela jest w ocenie skarżącego błędne i nieuprawnione. Po rozpatrzeniu zażalenia S. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] udzielająca S.S. pozwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych obejmującego budynek zaplecza biurowo-sanitarnego, wagę samochodową oraz kontener stalowy przeznaczony do składowania metali kolorowych, zlokalizowanego w miejscowości T. na działce nr ew.[...], nie nakłada na jej adresata żadnego obowiązku, a jedynie określa sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy ww. pozwolenie na użytkowanie. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego dotyczy jedynie sfery uprawnień, z których jej adresat może korzystać bądź nie, dlatego też nie można mówić, iż w omawianym przypadku występuje podmiot będący wierzycielem, jak również podmiot, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym tj. dłużnik. Organ podniósł, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które miałoby na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego zdaniem skarżącego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Organ zaznaczył, że decyzja taka nie nakłada żądnego obowiązku administarcyjnoprawnego. Nie może zatem być mowy o zastosowaniu w omawianym przypadku dyspozycji przepisu art. 6 § 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, że zgłoszone w skardze przez S. P. nieprawidłowości w sposobie użytkowania punktu skupu i sprzedaży złomu oraz metali kolorowych na działce nr ew. [...] w T., jak również naruszenie warunków decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], powinny zostać ewentualnie skierowane do odpowiednich organów, celem podjęcia przez nie stosownych działań w ramach posiadanych kompetencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżący wniósł o zobowiązanie właściwego organu w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia skargi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] oraz w związku z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] i zastosowanie odpowiednich środków egzekucyjnych w celu jej wykonania. Ponadto, wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do przeprowadzenia kontroli użytkowania punktu skupu i sprzedaży złomu oraz zakazania użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w związku z jego użytkowaniem w sposób zagrażający zdrowiu ludzi i środowisku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje ; Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejsze sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 kpa. W myśl tego przepisu - organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję lub postanowienie. W niniejszej sprawie, zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym organ po rozpatrzeniu skargi na bezczynność wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skargę tą oddalił. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił przepis art. 6 § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z jego treścią w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nałożenie na wierzyciela obowiązku doprowadzenia do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku administracyjnego jest konsekwencją ukształtowania w ustawie instytucji wierzyciela jako podmiotu biorącego aktywny udział w wykonywaniu administracji publicznej. Wierzyciel nie rozporządza obowiązkiem stanowiącym przedmiot postępowania egzekucyjnego i nie może odstąpić od doprowadzenia do egzekucji obowiązku bez powołania się na ważne powody dotyczące interesu ogólnego lub interesu zobowiązanego. Na wierzycielu ciąży zatem nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 14 marca 2001r., I SA Lu 452/2000, " Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 2002/2 poz. 64). Jak słusznie wskazały organy dla uwzględnienia skargi koniecznym jest stwierdzenie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Bezczynność wierzyciela, w świetle powołanego wyżej przepisu, polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 146/06, LEX nr 214061). Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy było zatem ustalenie istnienia obowiązku o którym mowa w art. 3 § 1 ww. ustawy. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje przyjęcie, że jeżeli obowiązek został określony w decyzji lub postanowieniu organu administracji publicznej, ale nie mieści się w wykazie obowiązków określonych w art. 2, to egzekucja administracyjna nie jest dopuszczalna. Przez decyzję oraz postanowienie należy rozumieć akty administracyjne zewnętrzne, niezależnie od tego, czy zostały wydane w toku lub w wyniku postępowania administracyjnego regulowanego przez kodeks postępowania administracyjnego, czy w trybie postępowania regulowanego przepisami szczególnymi (zob. J. Lang, w: E. Bojanowski, J. Lang: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, z. 154). Należy zatem stwierdzić, iż obowiązek wynikać musi z decyzji lub z postanowienia albo bezpośrednio z przepisu prawa. W niniejszej sprawie obowiązku takiego, jak prawidłowo stwierdziły organy nie nakładała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych obejmującego budynek zaplecza biurowo-sanitarnego, wagę samochodową oraz kontener stalowy przeznaczony do składowania metali kolorowych, zlokalizowanego w miejscowości T. na działce nr ew. [...] nie nakłada na jej adresata żadnego obowiązku, a jedynie określa sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy w/w pozwolenie na użytkowanie. Zatem, decyzja którą nie nałożono żadnego obowiązku, a nadano uprawnienie, które polega na nadaniu prawa do użytkowania konkretnego obiektu budowlanego jest typem decyzji, który nie może być egzekwowany bowiem dotyczy wyłącznie sfery uprawnień z których dana osoba może choć nie musi korzystać. Skoro zatem decyzja nie nakładała obowiązku na żadną ze stron, brak było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które miałoby na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego zdaniem skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Tym samym niemożliwym było uznanie, iż organ zobowiązany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w ramach którego nie mógłby podjąć żadnych działań. W związku z czym nie można stwierdzić bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z powyższych względów, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy zgłoszone natomiast w skardze przez S. P. nieprawidłowości w sposobie użytkowania punktu skupu i sprzedaży złomu oraz metali kolorowych na działce nr ew. [...] w T., jak również naruszenie warunków decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] powinny ewentualnie zostać skierowane do odpowiednich organów, celem podjęcia przez nie stosownych działań w ramach posiadanych kompetencji. Zasadne ustalenia organów powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).