VII SA/Wa 936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminny Klub Piłkarski [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminnego Klubu Sportowego "[...]" - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2014 r. nr [...] nakazującą Gminnemu Klubowi Sportowemu "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku parterowego "[...]" o wymiarach ok. 9,20m x 8,97m posadowionego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w lutym i marcu 2012 r. na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] ustalono m.in. że na ww. działce zlokalizowany jest budynek parterowy "[...]" o wymiarach ok. 9,20m x 8,97m. Zgodnie z oświadczeniem Z B (Prezesa Klubu) ww. obiekt powstał w latach 1997-2006. W trakcie kontroli nie przedstawiono zezwolenia właściwego organu na budowę przedmiotowego obiektu. Wobec czego PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. wstrzymał prowadzone roboty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu. W związku z nieprzedłożeniem żądanych dokumentów organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nakazał rozbiórkę tego obiektu Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 Prawa budowlanego budowa obiektu parterowego "[...]" o powierzchni zabudowy ok. 82 m2 nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z czym wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ww. ustawy. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i postanowieniem dowodowym zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Wobec niespełnienia tego obowiązku przez Gminny Klub Sportowy "[...]", organ I instancji wydał, zgodnie z ust. 1 tego przepisu nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił nałożonego na niego w postanowieniu obowiązku jest niedopuszczalne. Niespełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (ust. 4). Inwestor miał świadomość wyznaczenia przez organ terminu do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Postanowieniem zobowiązującym pouczono również Gminny klub Sportowy "[...]", że nieprzedłożenie żądanych dokumentów skutkować będzie rozbiórką obiektu. Inwestor miał przedstawić dokumenty do 1 stycznia 2013 r. Pomimo upływu terminu, inwestor nie przedstawił żadnego dokumentu, świadczącego o woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Odwołując się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego organ wskazał, że nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Organ nie może wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż takie działania organu z urzędu byłyby zawsze pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw (wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt: II OSK 2714/11). Ponadto organ podkreślił, że organ powiatowy nałożył obowiązek rozbiórki na właściwy podmiot. Ze statutu Gminnego Klubu Sportowego "[...]" wynika bowiem, iż Klub posiada osobowość prawną. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w przepisach Prawa o stowarzyszeniach. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Dla Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminnego Klubu Sportowego "[...]" prowadzony jest KRS pod nr [...]. Odnosząc się do argumentów odwołania organ podkreślił, iż przesłanką do zalegalizowania przedmiotowego obiektu - w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego - nie jest charakter prowadzonej przez Gminny Klub Sportowy "[...]" działalności w zakresie szkolenia i edukacji młodzieży. Jedyną możliwością zalegalizowania samowoli budowlanej było przedłożenie określonych dokumentów a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania chociażby jednego z ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu. Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenia Kultury Fizycznej - Gminny Klub Sportowy "[...]" wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania tj.: - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postaci nie ustalenia przez organ, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględniania, iż niezłożenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu I instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ; - art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady działania w słusznym interesie obywateli, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady zaufania, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze strona skarżąca wskazała, że na nieruchomości znajduje się wiele obiektów, które organ błędnie zakwalifikował jako odrębne budynki a nie jako integralną całość stadionu piłkarskiego. Organ winien był prowadzić jedno postępowanie wobec wszystkich obiektów stadionu. Brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań wobec każdego z obiektów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje - zgodnie z art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217) dalej ppsa - wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2014 r. nakazującą skarżącemu Stowarzyszeniu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku parterowego "[...]" o wymiarach ok. 9,20m x 8,97m przy ulicy [...] w [...]. Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Dalsze ustępy tego przepisu określają natomiast warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwa była legalizacja samowoli budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2) w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego: 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1 (ust. 4), przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Z przytoczonej pełnej treści art. 48 cyt. ustawy wynika zatem przede wszystkim, że decyzja o nakazie rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny do wszczęcia procedury legalizacyjnej, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a to z kolei oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. W rozpatrywanej sprawie zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, że na wzniesienie spornego budynku hotelowego o wymiarach 14,6m x 5,95m wzniesionego przy ulicy [...] w [...] wymagane było - stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak takiej decyzji oznacza zatem, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, do legalizacji którego zastosowanie znajdował art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 Prawa budowlanego z uzyskania pozwolenia na budowę nie wyłączał bowiem budynków o podanych wymiarach i przeznaczeniu. Wobec ustaleń poczynionych w trakcie czynności kontrolnych w lutym i marcu 2012 r. prawidłowo organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48 ust. 2 cyt. ustawy. Inwestor nie podjął jednak czynności wymaganych do zalegalizowania obiektu i nie przedłożył dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. W tym miejscu podkreślić trzeba, że legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora, a jej warunkiem jest przedstawienie - jak już wyżej wskazano - stosownych wymaganych dokumentów. Nieprzedstawienie ich - w każdym przypadku, bez wyjątku - obliguje właściwe organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W świetle przedstawionej argumentacji prawnej, w ustalonym, niespornym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, bez wpływu na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć pozostawał zarzut dotyczący naruszenia powołanych w skardze przepisów proceduralnych formułujących - co wymaga podkreślenia - wyłącznie zasady ogólne postępowania administracyjnego, a którego skarżące Stowarzyszenie upatrywało w błędnym potraktowaniu i prowadzeniu odrębnych postępowań - zamiast jednego - do każdego z obiektów wniesionych samowolnie na opisanej nieruchomości, pomimo że stanowią one integralną całość stadionu piłkarskiego. Na każdy z obiektów inwestor winien był bowiem uzyskać pozwolenie budowlane. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w pozostałych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku złożenia wymaganej do legalizacji samowoli budowlanej dokumentacji opłata legalizacyjna obliczana jest w sposób określony odpowiednio do art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesiokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zaś do art. 59 f ust. 1 opłata stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 59 f cyt. ustawy kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy ustawodawca wyodrębnił od innych obiektów obiekty sportu i rekreacji takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (kategoria V). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę