VII SA/Wa 936/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Banku [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Banku [...] w [...] kwotę 460 zł (słownie czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania Banku [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]; stwierdzającą na wniosek M. G., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Bankowi [...] w [...] pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...] na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. [...]. Decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...] na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...]. Następnie na wniosek M. G., właścicielki stanowiącego odrębną nieruchomość lokalu mieszkalnego w budynku na działce nr [...] Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. Na skutek odwołania M. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2011 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/12, prawomocnie oddalił skargę skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. Organ administracji uznał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mianowicie art. 20 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1, 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rażące naruszenie tych przepisów miało polegać na tym, że w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym przewidziano usytuowanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 2,84 m od granicy z działką nr [...] i schodów w odległości nie większej niż 1,5 m od granicy tej działki. Nadto rozbudowa została zaprojektowana w ten sposób, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy z działką nr [...] jest ona wyższa niż budynek znajdujący się na tej działce. W końcu podstawą stwierdzenia nieważności było także uznanie, że projekt budowlany był niekompletny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności przyjął, że rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych polega na usytuowaniu ściany z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości 2,84 m od granicy sąsiednich działek budowlanych nr [...] i [...], że rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika z usytuowania schodów zewnętrznych w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki sąsiedniej oraz że rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego związane jest z tym, że projekt budowlany nie został sprawdzony przez innego projektanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1588/13, na skutek skargi Banku [...] w [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Sąd uznał, że w decyzji organu odwoławczego brak jest rozważań odnośnie do charakteru naruszonej normy oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, z powodu których uznać należało, że wywołane przez naruszenie prawa skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, a zatem, że niemożliwe jest zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd wskazał, że dopiero poczynienie wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa pozwoli na prawidłową ocenę kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1302/14, uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nastąpiło bez wykazania spełnienia przesłanek koniecznych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną, bowiem z pisemnych motywów rozstrzygnięcia nie można się dowiedzieć, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie wyjaśnił zatem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 840/15, oddalił skargę Banku [...] w [...]. Uzasadniając go wskazał, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku kasacyjnym z dnia 27 lutego 2015 r. Następnie stwierdził, że Sąd II instancji w tym wyroku wskazał, że stanowisko organu odwoławczego jest wyrażone w sposób jasny i czytelny, a rzeczą Sądu pierwszej instancji jest dokonanie oceny, czy stanowisko organu i jego ocena zaistnienia przesłanek, stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, odpowiada prawu. Przedstawiając swoje stanowisko wyjaśnił, że podziela stanowisko organów administracji. Dalej przedstawił ogólne tezy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przechodząc zaś do rozpoznawanej sprawy wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozbudowa budynku została zaprojektowana na działkach nr [...] i nr [...] oraz, że teren, na którym zaprojektowano budynek, którego dotyczy sprawa, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oznaczony jest symbolami 1,67b MW i 1,63a KPX i jest to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz teren placów publicznych. Jak wskazał, oznacza to, że na tym terenie "plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę wielorodzinną a mapki załączone do akt sprawy świadczą o występowaniu na tym terenie również zabudowy różniącej się od zdefiniowanej zabudowy jednorodzinnej". Sąd pierwszej instancji zreferował też regulację zawartą w art. 35 Prawa budowlanego oraz zacytował § 12 ust. 1–3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po czym stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy, w szczególności projektu budowlanego, bezspornie wynika, że zewnętrzne ściany rozbudowanego budynku będą znajdowały się w odległości 2,84 m od działki [...] oraz że w ścianie zwróconej w stronę tej działki zaprojektowano otwory okienne oraz drzwiowe, a nadto schody w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaprojektowany obiekt budowlany nie jest budynkiem o prostej konstrukcji w rozumieniu art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że podlegał sprawdzeniu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Biorąc to wszystko pod uwagę uznał za trafne stanowisko organów administracji, iż decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego i podzielił argumentację organu odwoławczego dotyczącą skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała ta decyzja. Na skutek skargi kasacyjnej Banku [...] w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 2563/15, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie należy stwierdzić, że zasadnie skarżący kwestionuje stanowisko organu dotyczące rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nadzorczy zarzucając rażące naruszenie wymienionych przepisów w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącej, związanej z przeznaczeniem części działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, objętych terenem o symbolu 1.63a KPX (§ 11 ust. 5 pkt 2 lit. f), na dziedziniec przeznaczony do komunikacji pieszej, wzdłuż którego dopuszcza się budowę obiektów usługowych (pasażu). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że takie przeznaczenie w miejscowym planie części wskazanych działek może oznaczać, że tracą one funkcję działki budowlanej, co z kolei oznaczać może, że nie stosuje się do nich § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 warunków technicznych gdyż przepisy te określają usytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej. Co więcej, takie przeznaczenie wskazuje, że te części działek mają pełnić funkcję drogową z przeznaczeniem na komunikację pieszą, co może potwierdzać treść § 13 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, w którym m.in. teren oznaczony symbolem 1.63aKPX przeznacza się na komunikację pieszą. Wówczas dopuszczalnym byłoby usytuowanie przy części działek o takim przeznaczeniu ściany z drzwiami i schodami, a więc także oknami, niezależnie od dzielącej te działki granicy, tak jak jest to dopuszczalne i powszechnie stosowane w miastach w przypadku ścian budynków usytuowanych od strony ulic. Ponadto organ nadzoru nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, że za traktowaniem terenu przeznaczonego na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...] jako przestrzeń publiczną, stanowiącą odrębną działkę, przemawia także to, iż działki te są we władaniu jednego podmiotu tj. Gminy [...]. Organy nadzoru powinny również uwzględnić okoliczności związane z wydaniem pozwolenia na budowę budynku na działkach [...], [...], czyli znajdującej się w aktach decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009r, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...], przy ul. [...]. Z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego wynika bowiem, że na części działek [...] i [...], od strony działek nr [...] i [...] pozostawiono niezabudowany teren, który wraz z częściami tych ostatnio wymienionych tworzy dziedziniec ( pasaż ). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również oceny dotyczącej rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że z art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, iż obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż nie dotyczy on m.in. obiektów budowlanych o prostej konstrukcji. Wobec użycia przez ustawodawcę nieostrego kryterium, jakim jest prostota konstrukcji oraz wobec jedynie przykładowego wskazania obiektów budowlanych, które mogą być uznane za proste konstrukcyjnie, nie można w razie pominięcia sprawdzenia projektu budowlanego przez drugiego projektanta twierdzić, że w sposób rażący naruszono powołany przepis. Tym bardziej, że organ nie odniósł się do argumentacji skarżącego, w której – powołując się na parametry inwestycji twierdzi, że nie miała ona skomplikowanego charakteru. Ponadto organ formułując zarzut niezachowania wymogu sprawdzenia projektu budowlanego przez drugiego projektanta nie podnosi, aby sam projekt budowlany miał merytoryczne wady zagrażające bezpieczeństwu użytkowania wybudowanego na jego podstawie obiektu budowlanego. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nastąpiło bez rozważenia, czy ewentualne naruszenie prawa powodujące, że ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 2,84 m od formalnej jedynie granicy działki nr [...] i schody wychodzą i prowadzą w stronę ciągu pieszego o publicznym charakterze, wywołuje skutki, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Dokonując ponownej kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę organ obowiązany będzie do wyjaśnienia wskazanych okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny rażącego naruszenia prawa. Brak wyjaśnienia sprawy w zakresie wyżej wskazanym stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.