VII SA/Wa 939/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. T. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm.) zwanej dalej kpa. oraz art. 83 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej Prawo budowlane umorzył postępowanie wszczęte w dniu 10 kwietnia 2007r. na wniosek A. i H. T. z dnia 7 kwietnia 2007r. w sprawie prowadzonych robót budowlanych przez D. i R. P. przy przebudowie instalacji gazowej, przebudowie ściany nośnej, przebudowie instalacji kanalizacyjnej, wykonaniu /montażu/ okna połaciowego, przebudowie kanału wentylacyjnego, w lokalu nr 2 w segmencie C w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na wniosek A. i H. T. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili w dniu 15 maja 2007r. kontrole w wyniku której stwierdzili, że właściciele – D. i R. P., w lokalu nr [...] dokonali przebudowy instalacji gazowej, przebudowy ściany nośnej polegającej na rozbiórce jej części wraz z przebudowaną ścianek działowych, zawężenia rury odpowietrzającej instalację kanalizacyjną z 0 110 do 0 32, montażu otworu połaciowego w elewacji zachodniej oraz przebudowy przewodu wentylacyjnego, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] organ wstrzymał D. i R. P. roboty budowlane oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej ww. robót budowlanych wraz z niezbędnymi rysunkami/pomiarem szczelności instalacji gazowej oraz ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację z której wynika, że wykonane roboty nie wpłynęły na zmianę układu konstrukcyjnego budynku i lokalu oraz nie zmieniły powierzchni użytkowej jak również kubatury lokalu ani budynku. Wykonane prace nie stwarzają zagrożenia dla mieszkańców lokalu ani osób trzecich, jak również nie pogarszają i nie wpływają na istniejący stan sąsiadów lokalu nr [...]. Wszystkie prace wykonane zostały zgodnie z Polskimi Normami i sztuką budowlaną. Z powyższych względów organ uznał, że w sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania przepisów art. 51 ustawy - Prawo budowlane, a prowadzenie dalszego postępowania w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i H. T. zarzucając, że decyzja narusza przepisy prawa w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać instalacje gazowe, wentylacje kanalizacyjne oraz sposób ich umiejscowienia wewnątrz budynku. Skarżący dołączyli do odwołania protokół nr [...] z dnia [...] i wskazali, iż z protokołu tego wynika, że nieprawidłowo wykonano podłączenie do przewodu wentylacji, gdyż do łazienki lokalu Nr [...] podłączono wentylację z kuchni lokalu Nr [...], co jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Skarżący dodali, że w konsekwencji przeprowadzenia powyższych przeróbek w zajmowanym przez nich lokalu Nr [...] niemożliwym stało się przebywanie ze względu na dochodzące bardzo uciążliwe zapachy. Zdaniem skarżących, sposób przeprowadzenia rury gazowej poprzez umieszczenie jej na materiałach nieodpowiednich do tego rodzaju instalacji stwarza bardzo wysokie zagrożenie pożarowe. Skarżący podkreślili, że organ w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii nie posiadania przez inwestorów pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych przez R. P. dokumentów tj. opinii technicznej wykonanych robót, protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych, protokołu z próby szczelności wynika, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i Polskimi Normami. W ocenie organu II instancji rozwiązania przyjęte w niniejszej sprawie nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym Skarżących i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno -budowlanych. Organ dodał, że nie ma podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, a zarówno zgodność wykonanej inwentaryzacji gazowej jak i prawidłowość przewodów kominowych została potwierdzona przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w odwołaniu organ wskazał, że jakkolwiek roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, to jednak przedłożona przez inwestora dokumentacja nie wskazuje na konieczność wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego umorzenie niniejszego postępowania przez organ I instancji było zasadne i konieczne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie nakazania D. i R. P. przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie wykonanych przez nich robót budowlanych w lokalu nr [...] seg. [...] w zabudowie szeregowej na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w Z., tj. w zakresie przebudowy instalacji gazowej, przebudowy ściany nośnej, przebudowy instalacji kanalizacyjnej, wykonaniu (montażu) okna połaciowego i przebudowaniu kanału wentylacyjnego - pomimo stwierdzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty te wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2) art. 80 kpa. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegająca na przyjęciu, że wyżej wymienione roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami polskiego prawa budowlanego, jak również zgodnie z Polskimi Normami. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii niezależnych biegłych z zakresu budownictwa i instalacji sanitarnych na okoliczność stwierdzenia, że w/w roboty budowlane wykonane przez D. i R. P. odpowiadają przepisom prawa budowlanego i Polskim Normom. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu w tym m.in. że instalacja gazowa wykonana przez pp. P. utrudnia korzystanie ze wspólnego strychu, stanowi zagrożenie pożarowe albowiem położona jest na nieprzystosowanych do tego materiałach tj. wacie szklanej. Zarzucił także, że przebudowa ściany nośnej narusza konstrukcje budynku, zaś przebudowa kanalizacji wentylacyjnej narusza przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zachowania w/w zasad postępowania Sąd uznał, że została ona wydana co najmniej przedwcześnie. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją organ administracji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych. Decyzja ta została poprzedzona wydaniem – [...] - postanowienia nakładającego (m.in.) obowiązek przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych wraz z niezbędnymi rysunkami (pomiarem szczelności instalacji gazowej), ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Umorzenie zatem postępowania administracyjnego w zakresie robót wymienionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (pismo z 28.08.2007r.) - na podstawie art. 105 kpa byłoby - co do zasady - uzasadnione, o ile inwestorzy (w tym wypadku D. i R. P.) przedstawią wymagane dokumenty a roboty budowlane przeprowadzone bez wymaganego zezwolenia nie wymagają wykonania robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Okoliczności te nie zostały przez organ odwoławczy należycie wyjaśnione w niniejszej sprawie. Bezspornym jest, że w zakreślonym w postanowieniu z [...] terminie inwestorzy złożyli wymagane dokumenty w tym m.in. opinię techniczną sporządzoną przez uprawnionego architekta, niezbędne rysunki określające zakres wykonanych robót oraz przebieg instalacji gazowej jak też protokół z przeglądu technicznego instalacji gazowej oraz opinię nr [...] z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń ogrzewczo - kominowych. Jak trafnie wskazał organ - z opinii technicznej sporządzonej przez architekta P. K. wynika, że wszystkie prace wykonano zgodnie z Polskimi Normami i sztuką budowlaną. Wykonane roboty nie stwarzają zagrożenia dla mieszkańców lokalu ani osób trzecich jak również nie pogarszają i nie wpływają na stan istniejący sąsiadów lokalu nr [...]. Podobnie - z protokołu przeglądu technicznego instalacji gazowej wynika, że instalacja ta jest szczelna. Prawidłowo zatem organ uznał, że w/w roboty - choć niewątpliwie wykonane bez wymaganego pozwolenia - zostały wykonane prawidłowo a w konsekwencji nie istnieje konieczność doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazać przy tym należy, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby jego stanowisko co do nieprawidłowości ustaleń organu w omawianym zakresie. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do nieprawidłowości wykonania robót przy przebudowie instalacji gazowej oraz ściany nośnej, tym samym uznając ustalenia organów w w/w zakresie za prawidłowe i znajdujące oparcie w przedłożonej dokumentacji. Natomiast organ odwoławczy w niewystarczającym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakresie wyjaśnił prawidłowość wykonania robót przy przebudowie kanału wentylacyjnego. Bezsprzecznie inwestor w zakreślonym terminie złożył opinię z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń ogrzewczo - kominowych. Uszło jednak uwadze organu, że opiniodawca wskazał na "brak możliwości wykonania szkicu podłączeń pionu łazienkowego i kuchennego z powodu wielokrotnego nieudostępnienia lokalu do sprawdzenia zamieszkanego przez lokatorów poniżej lokalu nr [...]". Jednocześnie skarżący do odwołania dołączył protokół nr [...] sporządzony przez uprawnionego mistrza kominiarskiego S. K. Z protokołu tego wynika, że nieprawidłowo zostało wykonane podłączenie w lokalu nr [...] na I piętrze, albowiem do przewodu wentylacyjnego z łazienki w lokalu nr [...] podłączono na strychu wentylację kuchni lokalu nr [...]. Ustawodawca w art. 80 kpa nałożył na organ administracji obowiązek oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. A zatem organ winien odnieść się do wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i zgodnie z regułami określonymi w art. 107§3 kpa, wskazać te dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie organ -co do prawidłowości wykonania robót przy przebudowie kanału wentylacyjnego -ograniczył się do stwierdzenia, że prawidłowość przewodów kominowych została stwierdzona w opinii nr [...] z dnia [...]. Natomiast w żaden sposób nie odniósł się do opinii dołączonej do odwołania a sporządzonej przez S.K. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem wskazać należy, że organ nie ocenił dokumentu, który mógłby wskazywać na nieprawidłowości w wykonaniu robót przy przebudowie kanału wentylacyjnego. Powyższe nie tylko narusza w/w zasady określone w art. 80 i 107§3 kpa ale i naczelną zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 i 138 kpa. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Nie może jedynie ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odnosi się do wszystkich argumentów skarżącego a tym więcej dołączonych przez niego dokumentów, co czyni niemożliwym jej kontrolę przez sąd administracyjny. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 107§3, 80, 15 i 138 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy oceni całokształt dokumentacji w omówionym wyżej zakresie to jest co do prawidłowości wykonanych robót w zakresie przebudowy kanału wentylacyjnego. Biorąc natomiast pod uwagę, że znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego opinie sporządzone przez mistrzów kominiarskich są wzajemnie sprzeczne organ przed wydaniem decyzji winien rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z w/w zakresu w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego a następnie jego ocena wg zasad określonych w art. 80 kpa pozwoli na zajęcie stanowiska co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Z podanych wyżej powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Sąd oddalił skonkretyzowany w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych. W art. 106§3 P.p.s.a. ustawodawca określił zakres postępowania dowodowego, które może być przeprowadzone przez sąd administracyjny. Wskazał, że sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli (...) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z opinii biegłego nie stanowi uzupełniającego dowodu z dokumentów w rozumieniu w/w przepisu ustawy. W konsekwencji wniosek ten należało oddalić. Mając powyższe na uwadze - Sąd w oparciu o treść art. 145§1pkt.1 lit. c oraz 152 ustawy P.p.s.a - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.