VII SA/Wa 939/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. znak: (...) na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. S. i P. S., w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2010 r., znak: (...) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lipca 2010 r., znak: (...), nakładającą na P. S. i P. S, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji Starosty (...) o pozwoleniu na budowę nr (...) z (...) listopada 2003 r., znak: (...) numerem "6", wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym budynkiem: studnią z przyłączem wodociągowym, osadnikiem ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, dwoma przejazdami, na działce nr ewid. (...) w miejscowości C., odmówił zmiany ww. decyzji ostatecznej z dnia (...) września 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. nałożył na P. S. i P. S., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z dnia (...) września 2010 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Na wniosek P. S. i P. S. decyzja (...) WINB z dnia (...) września 2010 r., była trzykrotnie zmieniana w zakresie terminu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego decyzjami z dnia (...) lutego 2011 r., (...) lipca 2011 r., (...) grudnia 2011 r. Mocą ostatniej z tych decyzji ustalono termin sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego do dnia 30 czerwca 2012 r. Wnioskodawcy nie wykonali nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r., nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., znak: (...) (...) WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W piśmie z dnia 9 września 2012 r. P. S. i P. S. ponownie zwrócili się z wnioskiem o zmianę terminu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego co najmniej do dnia 31 grudnia 2012 r. Wniosek uzasadnili tym, iż okazało się, że ich działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Poinformowali, że sprawa o wyznaczenie drogi koniecznej, pozwalającej na dostęp działki i budynku do drogi publicznej jest obecnie przedmiotem postępowania Sądu Rejonowego w (...) - sygn. akt (...) Ns (...). Podnieśli, że toczy się ona już około 12 miesięcy, uwzględniając próby porozumienia na etapie przedsądowym. Uważają, że sam fakt uzależnienia wykonania przez nich planu zagospodarowania działki od uregulowania przez Sąd Rejonowy w (...) kwestii dojazdu do drogi publicznej, stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Wyjaśnili, iż nie składali wcześniej niniejszego wniosku z uwagi na toczące się postępowanie w GINB w sprawie unieważnienia wspomnianych decyzji, uznając, iż zarówno PINB jak i WINB są o tym poinformowani przez GINB, a postępowanie na ten czas zawieszone. Pismem z dnia 8 października 2012 r., organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2010 r. Po zapoznaniu się z treścią wniosku oraz dokonaniu jego oceny w świetle formalnych przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., organ stwierdził, że zmianie decyzji ostatecznej (...) WINB z dnia (...) września 2010 r., sprzeciwiają się przepisy szczególne. P. S. i P. S. nie wykonali nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, tj. nie przedstawili projektu budowlanego zamiennego do dnia 30 czerwca 2012 r. W związku z powyższym organ I instancji podjął dalsze działania zgodnie z przepisem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiącym, iż w przypadku nie wykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższe przepisy ustawy Prawo budowlane sprzeciwiają się zmianie decyzji ostatecznej (...) WINB z dnia (...) września 2010 r. Organ wskazał, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, istnieją trzy ściśle określone w nim możliwości wydania rozstrzygnięcia i nie ma możliwości zmiany terminu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W przypadku nie wykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji przewidzianej treścią art. 51 ust. 5 tej ustawy. W rozpatrywanym przypadku nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych jest sankcją za nie wykonanie w terminie nałożonego obowiązku. Decyzja z dnia (...) sierpnia 2012 r., nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych została utrzymana w mocy decyzją (...) WINB z dnia (...)stycznia 2013 r. Odwołanie od ww. decyzji złożyli P. S. i P. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. znak: (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na P. S. i P. S, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ponieważ nałożony obowiązek nie został wykonany w terminie określonym w decyzji (...) WINB z dnia (...) grudnia 2011 r., PINB w (...), działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., nakazał P. S. i P.S. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją (...) WINB z dnia (...)stycznia 2013 r. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ podkreślił, że postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest wieloetapowe. Pierwszym etapem było nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie. Wskazał przy tym, że pomimo dokonanych przez organ, na wniosek strony, zmian terminu do jego przedstawienia, P. S. i P. S. nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. W tej sytuacji PINB w (...) zobligowany był - z mocy prawa - do wdrożenia dalszej procedury wynikającej z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, że przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi podstawę prawną wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych bądź rozbiórce obiektu budowlanego, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego i stanowi konsekwencję niewykonania nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, na obecnym etapie sprawy brak jest możliwości zmiany terminu sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W okolicznościach faktycznych, które uzasadniały wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, nie jest dopuszczalna zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji (...) WINB z dnia (...) września 2010 r. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że decyzja (...) WINB z dnia (...) stycznia 2013 r., wydana w trybie art. 155 K.p.a., odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie złożyli P. S. i P. S. Podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem. W piśmie z dnia 3 listopada 2013 r. skarżący wskazali, że całość postępowań organów nadzoru budowlanego oparta jest na jednym postępowaniu wszczętym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) w dniu (...) marca 2010 r. W pierwszym piśmie w sprawie błędnie określono strony postępowania i z tego powodu obarczone jest rażącym naruszeniem prawa - art. 156 k.p.a. Tym samym wszystkie kolejne decyzje i postanowienia nie mają mocy prawnej, gdyż są dostarczane osobom nie będącym stronami w sprawie. Ponadto w piśmie z dnia 18 grudnia 2013 r. postawili szereg zarzutów wobec decyzji PINB w (...) wskazując naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne określenie granic działek (...), błędne stwierdzenie, że inwestor wykonał dwa przejazdy na drogę gminną znajdującą się na działce nr (...), nieuwzględnienie pełnej dokumentacji sprawy przesłanej organom nadzoru budowlanego przy piśmie z 15 czerwca 2010 r. Wskazali, ze w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności organów nadzoru budowlanego wydanych w sprawie, gdyż są one niewykonalne, skierowane do niewłaściwych osób nie będących stronami w sprawie oraz oparte na niewłaściwie zebranym materiale sprawy tj. opartym na nieprawdziwych ustaleniach. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 K.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Skarżący, wnioskiem z dnia 9 września 2012 r., który wpłynął do organu w dniu 17 września 2012 r. zwrócił się o przedłużenie terminu wykonania nałożonego przez organ obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Był to kolejny wniosek skarżącego, ale złożony w innej sytuacji prawnej niż poprzednie wnioski, bowiem po bezskutecznym upływie terminu (30 czerwca 2012 r.) organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, którą nakazał zaniechanie dalszych prac budowlanych. Wydana decyzja była następstwem niewykonania we wskazanym terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem organ prawidłowo uznał, że niemożliwa jest zmiana terminu, bowiem wcześniej, tj. w dniu (...)sierpnia 2012 r. została wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych prac budowlanych, będąca działaniem organu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku wskazanego w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zmiana decyzji w zakresie terminu, byłaby sprzeczna z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który w sytuacji niewykonania nałożonych obowiązków - nakazuje organowi podjęcie procedury wynikającej z tego przepisu. Skarżący w skardze podnosili zarzuty nie tyle co do zaskarżonej decyzji o odmowie zmiany decyzji w zakresie terminu, co kwestionowali prawidłowość decyzji pierwotnej, tj. decyzji z dnia (...) września 2010 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z oczywistych powodów Sąd w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi tych zarzutów nie mógł oceniać. Decyzja z dnia (...) września 2010 r. była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji), zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2400/12 skargę oddalił W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.