VII SA/Wa 94/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póżn zm.) po rozpoznaniu odwołania S H – uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2004r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2002r. udzielającej Wójtowi Gminy (...) pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych związanych z rekultywacją wyrobiska kopalni odkrywkowej piaskowca (...) w (...). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2004r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty (...) z dnia (...) maja 2002r. z uwagi na to, iż nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 kpa. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie niniejsze naruszyło przepis art. 105 kpa, gdyż w rozpatrywanej spawie nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości, a sprawa wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji powodowało uchylenie decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2004r. W stosunku do decyzji Starosty (...) badanej w trybie stwierdzenia nieważności, organ odwoławczy stwierdził, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów o właściwości, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przepis art. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża przedmiotowy zakres obowiązywania ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, przepisów prawa budowlanego nie stosuje się do wyrobisk górniczych. Z uwagi na szczególne warunki oraz zasady wiedzy budowlanej, jakie muszą mieć zastosowanie na terenie wyrobisk górniczych, ustawodawca wyłączył te zagadnienia spod obowiązywania ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach likwidacji wyrobisk kopalni odkrywkowej. Przedmiotowe kwestie regulowane są w przepisach odrębnych, a mianowicie w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 57 w/w ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładu górniczego stosuje się przepisy prawa budowlanego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do działalności, o której mowa w ust. 1 zadania z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego określone w przepisach prawa budowlanego wykonują właściwe organy nadzoru budowlanego. Z powyższego wynika, iż Starosta (...) wydając decyzję z dnia (...) maja 2002r. udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót rozbiórkowych związanych z rekultywacją wyrobiska kopalni odkrywkowej naruszył przepisy o właściwości organów administracji publicznej, gdyż kompetencje do udzielenia pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót należały do organów nadzoru górniczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2005r. działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź.zm.) po rozpatrzeniu wniosku Gminy (...) – odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia (...) lutego 2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponownie, iż decyzja Starosty (...) naruszyła przepisy o właściwości. Organem wykonującym zadania z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej jak również nadzoru budowlanego w stosunku do w/w obiektów są organy nadzoru górniczego, czyli dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych oraz Prezes Wyższego Urzędu Górniczego. Powyższe stanowiło pozytywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, iż stanowisko Dyrektora Urzędu Górniczego w (...) wyrażone w piśmie z dnia (...) marca 2003r., w którym to, tenże organ uznaje się niewłaściwym i wskazuje wprost starostę jako organ właściwy nie wiąże organu wydającego decyzje w sprawie. Organy administracji publicznej bowiem zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działają na podstawie przepisów prawa. W ocenie organu nieuzasadniony jest zarzut dotyczący wywołania przez decyzję Starosty (...) nieodwracalnych skutków prawnych. Nie można bowiem za takie uznać poprzedzającej wydanie w/w decyzji umowy dzierżawy z dnia (...) lipca 2001r., zmiany stosunków własnościowych w obrębie gruntów objętych rekultywacją, jak również faktu uchwalenia przez Radę Gminy (...) miejscowego planu zagospodarowania, w którym zmieniono przeznaczenie gruntów, na których zlokalizowany był kamieniołom. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Gminy (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2005r. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i potwierdził zasadność rozstrzygnięcia z dnia (...) września 2005r. Decyzja Starosty (...) naruszająca przepisy o właściwości bezspornie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia w skarżonej decyzji uzasadnienia, dlaczego zmiany w stosunkach własnościowych nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, organ wskazał, iż decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny tylko wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Zmiany w stosunkach własnościowych po wydaniu przez Starostę (...) decyzji z dnia (...) maja 2002r. jak też uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany przeznaczenia gruntów, nie stanowią skutków prawnych, które wynikałyby z wykonania decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2002r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina (...) wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu odwoławczego, że decyzja Starosty (...) nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Rekultywacja przedmiotowych nieruchomości przebiegając w oparciu o prawomocną decyzję zmieniła zupełnie charakter gruntów. W związku ze zmianą ukształtowania powierzchni rekultywowanych stały się one przedmiotem obrotu. W skardze podniesiono ponadto, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż rekultywacja powinna być prowadzona w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A zgodnie z tą ustawą organem właściwym do wydania decyzji o rekultywacji jest Starosta. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja taka nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Na tle rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga również to, iż postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności może zakończyć się bądź wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji kontrolowanej – w przypadku, gdy decyzja ta obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa – bądź wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Decyzję odmowną organ administracji publicznej wyda m.in. gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania ustali brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, tzn. gdy decyzja zdaniem organu nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo ocenił, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) maja 2002r. zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdza się w sposób jednoznaczny i stanowczy, że przepisów prawa budowlanego nie stosuje się do wyrobisk górniczych. Do tych wyrobisk mają zastosowanie jedynie przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994r. oraz przepisy aktów wydanych na podstawie tego prawa. Wyłączenie z przedmiotowego zakresu ustawy zagadnień związanych z wyrobiskami górniczymi wynika ze szczególnych warunków powstawania wyrobisk górniczych oraz z uwagi na fakt, że nie mają do nich wyłącznie zastosowania zasady sztuki i wiedzy budowlanej. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładu górniczego stosuje się przepisy prawa budowlanego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu w odniesieniu do działalności, o której mowa w ust. 1, zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone w przepisach prawa budowlanego wykonują właściwe organy nadzoru górniczego. Tak więc do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ, niż organ właściwy. W orzecznictwie przyjęto, że przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999r., V SA 955/99, LEX nr 49953). Na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać ponadto należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, iż decyzja Starosty (...) kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. O nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Chodzi więc o istnienie prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli więc brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to tylko wtedy możemy mówić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002r. I SA 1656/2000). Przy czym nieodwracalność skutków prawnych rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji. Skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych. W opinii Sądu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2005r. nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też rozstrzygnięcia tego organu odmawiające w obu instancjach stwierdzenia nieważności w/w decyzji należy uznać za słuszne i zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).