VII SA/Wa 94/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi S. B. i D. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej oddala skargę Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. i D. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji) z [...] września 2019 r. Znak: [...], odmawiającej umorzenia w całości i umarzającej w części, tj. w kwocie 20.000,00 zł opłatę legalizacyjną - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], ustalił wobec skarżących opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego z poddaszem użytkowym o wymiarach 11,80 x 12,00 m, w miejscowości [...], gmina [...] bez uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu [...] czerwca 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżących o umorzenie należności z tytułu ww. opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000,00 zł. Skarżący uzasadnili wniosek trudną sytuacją finansową oraz mieszkaniową swojej rodziny. Wojewoda decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], odmówił umorzenia w całości i umorzył w części, tj. w kwocie 20.000,00 zł ww. opłatę legalizacyjną, uznając, że zarówno ważny interes skarżących, jak też interes publiczny uzasadniają zastosowanie ulgi w postaci częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej. Wojewoda nie znalazł natomiast okoliczności, pozwalających na umorzenie w całości przedmiotowej opłaty, zgodnie z wnioskiem skarżących. Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji Wojewody z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wskazali, że pięcioosobowa rodzina mieszka w wynajmowanym domu, w którym korzysta tylko z jednego pokoju i kuchni, ponieważ w pozostałej części domu nie ma ogrzewania. Dzieci odrabiają lekcje "po kolei". D. B. nigdzie nie pracuje i poszukuje pracy. S. B. osiąga z pracy dochód miesięczny w kwocie 1 897,33 zł. Podnieśli, że w tych okolicznościach nawet rozłożenie na raty kwoty opłaty pozostałej po umorzeniu zmusiłoby skarżących do zwrócenia się o zapomogę do Gminnego Ośrodka Pomocy. Poza tym, dom w którym mieszkają skarżący został przez właścicieli wystawiony na sprzedaż, co może spowodować, że "nie będą mieli gdzie się podziać." Decyzją z [...] listopada 2019 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] września 2019 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 49c ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 poz. [...], ze zm.) do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. [...] ze zm., dalej: "o.p."). Dalej Minister wskazał, że na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Organ odwoławczy podkreślił, że udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. W związku z tym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone być musi w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej wnioskodawcy w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Ponadto, decyzja ta ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia). Nie oznacza to jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Uznanie administracyjne sprowadza się bowiem do tego, że organ jest obowiązany ustalić w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej ulgi w spłacie zobowiązania. Minister wyjaśnił, że skarżący prowadzą gospodarstwo domowe z trójką dzieci w wieku 14, 11 i 9 lat. Pięcioosobowa rodzina zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu, korzystając z jednego pokoju i kuchni. Podniósł, że źródłem utrzymania skarżących są dochody S. B., osiągane z tytułu wynagrodzenia za pracę (umowa na czas nieokreślony) w wysokości 1.897,33 zł netto (według oświadczenia w okresie styczeń-czerwiec 2019 r. wynosiły one średnio 1.792,63 zł netto miesięcznie), świadczenie wychowawcze 500+ w wysokości 1.500,00 zł miesięcznie, świadczenia rodzinne w kwocie 381,60 zł miesięcznie oraz stypendia (zasiłki szkolne) w wysokości 300,00 zł miesięcznie. Łącznie ww. świadczenia wynoszą średnio 3.974,23 zł miesięcznie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że D. B., w okresie od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. prowadził działalność gospodarczą, której przedmiotem było "tynkowanie". Ponadto wskazał, że w okresie od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. uzyskiwał dochody z tytułu umowy zlecenia, które w kwietniu 2019 r. wyniosły 1.371,03 zł netto (według oświadczenia dochód - w okresie styczeń-czerwiec 2019 r. wynosił średnio 898,60 zł netto miesięcznie). W oświadczeniu z [...] lipca 2019 r. skarżący wskazali, że D. B. poszukuje obecnie zatrudnienia i nie osiąga żadnych dochodów. Minister stwierdził ponadto, że z przedłożonego oświadczenia wynika również, iż S. B. w roku podatkowym 2017 nie osiągała dochodów, zaś w roku podatkowym 2018 uzyskała dochód w kwocie 18.340,38 zł netto. Natomiast D. B. w roku podatkowym 2017 uzyskał dochód netto w kwocie 49.970,65 zł, a w roku 2018 dochód netto w kwocie 1.411,00 zł. Organ odwoławczy poniósł, że skarżący wykazali wydatki na utrzymanie gospodarstwa domowego w wysokości około 3.393,08 zł (opłaty za wodę, kanalizację, wywóz śmieci, gaz, energię elektryczną, telefon, telewizję, internet, opał, wydatki na ochronę zdrowia, zakup żywności, odzieży, środki czystości, z tytułu komunikacji (zakup paliwa), ubezpieczenie mieszkania i samochodu). Ponadto wskazali kredyt, zaciągnięty w kwocie 25.000,00 zł, z terminem spłaty do dnia [...] września 2020 r. oraz ratą miesięczną w wysokości 430,00 zł. Według oświadczenia, w skład majątku skarżących, wchodzi dom w trakcie budowy oraz trzy samochody: [...] z 2002 r. o wartości około 8.000,00 zł, [...] 407 z 2005 r. o wartości około 5.000,00 zł oraz [...] z 1990 r. o wartości około 1.000,00 zł. Strony nie posiadają innych wartościowych składników majątku, w tym oszczędności. Minister przywołał art. 67a § 1 pkt 1 i 3 o.p., stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wskazując, że przepis ten uzależnia możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi od zaistnienia określonych tam przesłanek (ważny interes podatnika, interes publiczny). Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Minister uznał, że sytuacja materialna i finansowa skarżących oraz ich dzieci, jest trudna, niemniej, posiłkując się także dochodami ze świadczenia wychowawczego, skarżącym udaje się utrzymać rodzinę i regulować na bieżąco swoje zobowiązania. Uzyskiwane dochody, choć bardzo skromne, pozwalają na utrzymanie domu i rodziny. Zdaniem organu odwoławczego trudności finansowe z jakimi boryka się rodzina skarżących, związane są w głównej mierze z tym, że D. B. nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów. Z materiału dowodowego nie wynika natomiast, że istnieją jakiekolwiek obiektywne przyczyny niepodejmowania przez D. B. zatrudnienia. Nie powołuje się on również na kłopoty zdrowotne, które ewentualnie utrudniałyby podjęcie pracy, nawet dorywczej czy sezonowej. Tym bardziej, że do czerwca 2019 r. D. B. pracował w ramach umowy zlecenia w Przedsiębiorstwie Budowlanym [...] w [...], a w roku 2017 osiągnął przychód w wysokości 45.687 zł. (dochód netto w kwocie 49.970,65 zł). W ocenie Ministra powyższe okoliczności świadczą o przejściowych trudnościach D. B. w znalezieniu zatrudnienia i w dłuższej perspektywie nie przekreślają możliwości poprawienia sytuacji finansowej rodziny. Mając na uwadze ogół uzyskiwanych przez skarżących dochodów i ponoszonych wydatków, niewielki majątek w porównaniu z kwotą opłaty legalizacyjnej, a przede wszystkim dobro małoletnich dzieci skarżących, Minister uznał, że ważny interes podatnika w pełni uzasadnia umorzenie w części ustaloną opłatę legalizacyjną. Organ odwoławczy wskazał, że umorzenie należności publicznoprawnej, w tym opłaty legalizacyjnej, stanowi odstępstwo od powszechnej reguły ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez podmioty prawa i ma charakter jak najbardziej wyjątkowy. Ponadto podniósł, że w przypadku ulg w spłacie zobowiązań podatkowych najistotniejsze znaczenie ma ustalenie, czy podatnik jest w stanie udźwignąć ciężar powstałych zaległości. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie występują okoliczności wyjątkowe uzasadniające orzeczenie o uldze. Majątek skarżących nie przedstawia dużej wartości, obecny dochód wystarcza jedynie na pokrycie bieżących wydatków, a i to jedynie dlatego, że otrzymują świadczenia na dzieci. Dodatkowe zobowiązanie w wysokości 50 000,00 zł. jest bardzo duże i z pewnością skarżący nie są w stanie spłacić go w całości. W ocenie organu odwoławczego, udzielenie ulgi w postaci umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej byłoby jednak pomocą nadmierną i nieadekwatną do sytuacji skarżących. Koszty związane z utrzymaniem rodziny bez wątpienia w znacznym stopniu obciążają budżet domowy, nie mogą jednak być przesłanką przesądzającą o umorzeniu opłaty legalizacyjnej. Podniósł również, że obowiązek łożenia na rodzinę spoczywa na obojgu rodzicach, a w rozpatrywanej sprawie z tego obowiązku wywiązuje się obecnie jedynie S. B. W sytuacji, gdy również D. B. podejmie zatrudnienie, skarżący będą mieli realnie większe możliwości spłacenia ustalonej w procesie legalizacji samowoli budowlanej opłaty legalizacyjnej. Ponadto podniósł, że skarżący mogą zwrócić się do Wojewody, jako organu I instancji z wnioskiem o rozłożenie na raty pozostałej po umorzeniu kwoty opłaty legalizacyjnej, a w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, ponownie zwrócić się o ulgę. Dodatkowo Minister podniósł, że przepisy regulujące proces budowlany obligowały skarżących do wcześniejszego, przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego, uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie skarżący musieli liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. Skarżący, pismem z [...] grudnia 2019 r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że budowę domu rozpoczęli w 2010 r., otrzymali wszystkie niezbędne zezwolenia w tym ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, niestety przez niedoczytanie, nie wystąpili o najważniejszy dokument czyli pozwolenie na budowę. Podnieśli, że w chwili obecnej mają wstrzymane roboty budowlane. Podnieśli również, że największym zmartwieniem jest to, iż właściciele domu w którym mieszkają obecnie, wystawili go na sprzedaż. Wskazali, że S. B. Od [...] marca 2019 r., podjęła pracę w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...] i otrzymuję z tego tytułu wynagrodzenie miesięczne w wysokości 1.897,33 zł., natomiast D. B. obecnie nigdzie nie pracuje jest załamany całą sytuacją, przyjmuje środki uspakajające nie może poradzić sobie z tą sytuacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Kontrolowaną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej (ustalonej w wysokości 50 000,00 zł) i umarzającą opłatę w części, tj. w wysokości 20 000,00 zł. Opłatę legalizacyjną ustalono na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Jak wynika z treści ww. przepisu, decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, pozostawia więc organowi orzekającemu pewien zakres luzu decyzyjnego. Jeżeli spełnione zostaną przesłanki zastosowania ulgi, do organu należy wybór konsekwencji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Z przyznanej im kompetencji organy nie mogą korzystać w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Wartości te wyznaczają granice uznania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2016 r., II FSK 2427/14, z 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15). Użyte w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej przy określeniu przesłanek umorzenia zaległości podatkowej, a z mocy art. 49c ust. 1 prawa budowlanego - także opłaty legalizacyjnej, zwroty normatywne – "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny" – nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy występującego z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Są swoistymi klauzulami generalnymi, odsyłającymi do ocen pozaprawnych. Przesłanka interesu publicznego rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korektę błędnych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2014 r., II FSK 1339/12, z 15 lutego 2018 r., II FSK 1765/17). W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Z kolei, ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku, ale także sytuacja ekonomiczna podatnika (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 168/16). Ponadto, jak przyjmuje się w orzecznictwie, aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wskazać przed organem na takie okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, a nie tylko spowodowały pewne okresowe trudności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1233/18, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęte znaczenie zwrotów normatywnych ważnego interesu podatnika i interesu publicznego zakreśla więc zakres postępowania dowodowego, jakie organ powinien przeprowadzić w postępowaniu dotyczącym umorzenia zaległości podatkowej i opłaty legalizacyjnej. Zauważyć należy, że organy rozpoznające sprawę, tak Wojewoda [..], jak i Minister Finansów, prawidłowo prowadziły postępowanie. Przeanalizowały sytuację majątkową skarżących oraz wzięły pod uwagę stan majątkowy małżeństwa po to, aby w ten sposób ustalić podstawy do udzielenia ewentualnej ulgi (umorzenia) w zakresie opłaty legalizacyjnej. Wskazały, że dostrzegły, iż sytuacja skarżących (posiadających tróję dzieci w wieku 14, 11 i 9 lat) nie jest ekonomicznie łatwa, tym samym umorzono częściowo opłatę legalizacyjną w wysokości 20 000,00 zł. Z drugiej też strony organy wzięły pod uwagę, że skarżąca posiada stały dochód oraz świadczenia wychowawcze - co pozwala na skromne utrzymanie domu i rodziny i na regulowanie wszelkich zobowiązań. Nie mniej jednak prawidłowo Minister dostrzegł, że brak jest jakichkolwiek obiektywnych przyczyn niepodejmowania przez skarżącego D. B. zatrudnienia, co niewątpliwie wpływa na sytuację ekonomiczną rodziny. Sąd zauważa, że skarżący jest osobą w sile wieku – lat 43 i nie przedstawiono żadnej dokumentacji medycznej wskazującej na chorobę skarżącego uniemożliwiającą mu podjęcia zatrudnienia. Podkreślić należy, że skarżący mogą dobrowolnie kształtować swoje obowiązki i podejmować decyzje co do realizacji swoich zadań życiowych, niemniej jednak w obliczu trudnej sytuacji finansowej gospodarstwa domowego, powinni podjąć wszelkie niezbędne działania w celu pozyskania środków celem chociażby częściowego uregulowania nieumorzonej należności – nie tylko poprzez znalezienie zatrudnienia przez skarżącego (o czym wspomniano wyżej) ale zmniejszenie kosztów utrzymania – np. poprzez sprzedaż jednego z samochodów. Sąd podziela ocenę Ministra, że przejściowe kłopoty finansowe nie mogą mieć decydującego znaczenia. Podkreślenia też wymaga, że przyznanie skarżącym całkowitej ulgi byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych rodzin znajdujących się w analogicznym położeniu a niekiedy jeszcze trudniejszym. Słusznie też Minister zauważył, że przepisy Prawa budowlanego obligują wszystkich rozpoczynających proces budowlany (w tym skarżących) do przestrzegania norm w nim zawartych. Nie jest okolicznością wyłączającą sankcję za naruszenie prawa - "niedoczytanie". Naruszając prawo skarżący musieli liczyć się z ryzykiem poniesienia konsekwencji prawnych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uwzględnił wszystkie kryteria obowiązujące przy jej wydawaniu, pozwalając tym samym ocenić przez Sąd, że decyzja odpowiada przepisom prawa. W szczególności, nie zaistniało w sprawie przekroczenie granic swobody uznania administracyjnego. Organy rozpoznające sprawę dysponowały wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową skarżących. W konsekwencji, Minister zasadnie uznał, że ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Co istotne, organ odwoławczy zasygnalizował także kierunek działania dla skarżących. Podniósł bowiem, że skarżący mogą zwrócić się do organu wojewódzkiego z wnioskiem o rozłożenie na raty pozostałej opłaty legalizacyjnej, a w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, ponownie o ulgę. W ocenie Sądu częściowa spłata opłaty legalizacyjnej, rozpoczęcie roku szkolnego dzieci, a przede wszystkim sytuacja epidemiologiczna w kraju i trudności z tym związane, stanowiłyby podstawę do ponownej oceny sytuacji ekonomicznej rodziny przez Wojewodę. Reasumując, w ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie naruszając przepisów prawa materialnego, procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.