VII SA/Wa 941/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. ("skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB") z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiające uznania M. S. za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku magazynowego, słupa reklamowego, 2 szczelnych zbiorników na nieczystości płynne o pojemności 10 m3, przebudowy rowu melioracyjnego, budowy 2 zbiorników przeciwpożarowych, w tym rozbiórki linii SN i 15 kV i budowy linii kablowej SN i 15 kV położonych na działkach o nr ew. [...] i [...] powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...] położonych w W., gm. L. – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. 2. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił uznania go za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku magazynowego, słupa reklamowego, 2 szczelnych zbiorników na nieczystości płynne o pojemności 10 m3, przebudowy rowu melioracyjnego, budowy 2 zbiorników przeciwpożarowych, w tym rozbiórki linii SN i 15 kV i budowy linii kablowej SN i 15 kV położonych na działkach o nr ew. [...] i [...] powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...] położonych w W. gm. L. Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. złożył skarżący. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB podniósł, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności są to przesłanki o charakterze podmiotowym tj. gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka, o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawnoadministracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony jako "inne uzasadnione przyczyny". Dzieje się tak np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie [...]WINB, w związku brzmieniem ww. przepisu brak było podstaw prawnych do wydania przez PINB, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Przepis ten dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, a nie uznania, bądź odmowy uznania za stronę toczącego się postępowania. [...]WINB wskazał też na art. 28 k.p.a., stanowiący podstawę ustalenia podmiotów postępowania, którym przysługuje przymiot strony oraz na fakt, że ustalenie stron postępowania i powiadomienie ich o wszczęciu postępowania (lub o toczącym się postępowaniu) jest czynnością formalną, na co wskazuje ujednolicone w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast brak podstaw do uznania danej osoby za stronę toczącego się już postępowania następuje w drodze pisma informującego o stanowisku organu. 4. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył M. S., wnosząc o jego uchylenie, jak również poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego oraz art. 6, 28, 61a, 7 i 77 oraz art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wniosek skarżącego dotyczył uznania go za stronę toczących się postępowań, nie – wszczęcia nowego postępowania, co zdaniem skarżącego oznacza, że art. 61a k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Ponadto skarżący stwierdził, że inwestycja, której dotyczyło postępowanie administracyjne, oddziałuje na jego nieruchomość, a więc skarżący powinien być uznany za jego stronę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Skarżący uznał też, że PINB, rozpoznając jego wniosek, oparł się jedynie na oświadczeniach innej strony postępowania (inwestora), i nie zbadał samodzielnie obszaru oddziaływania inwestycji. 5. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiające uznania M. S. za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku magazynowego, słupa reklamowego, 2 szczelnych zbiorników na nieczystości płynne o pojemności 10 m3, przebudowy rowu melioracyjnego, budowy 2 zbiorników przeciwpożarowych, w tym rozbiórki linii SN i 15 kV i budowy linii kablowej SN i 15 kV położonych na ww. działkach w W., gm. L., i umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył do PINB wniosek o uznanie go za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. budowy. Organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek skarżącego i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wydał postanowienie o odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania. [...]WINB, nie zgadzając się z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak słusznie wskazał [...]WINB, oparcie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia na ww. przepisie było błędne. Treść art. 61a k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że ma on zastosowanie tylko do tych sytuacji, gdy podmiot uznający siebie za stronę postępowania administracyjnego w danej sprawie żąda wszczęcia tego postępowania. Dopiero wtedy organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2882/14, LEX nr 2 142 394, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 330/15, LEX nr 2 206 606). Natomiast w odniesieniu do odmowy dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony należy stwierdzić, że k.p.a. nie reguluje tego zagadnienia i nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 953/10, LEX nr 1 083 714). Ponadto, przepisy k.p.a. nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, a podstawy do wydania takiego postanowienia nie da wywieść się z art. 28 k.p.a. Natomiast przewidziana w art. 31 § 2 k.p.a. możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie odnosi się tylko do organizacji społecznej i znajduje zastosowanie przy spełnieniu wskazanych tam warunków. Oznacza to, że k.p.a. nie przewiduje orzekania w formie postanowienia, czy jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu za stronę toczącego się już postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 366/15, LEX nr 1 808 018 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 295/11, LEX nr 965 554). Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w orzeczeniu w inny sposób kończącym sprawę – w sprawie rozpatrywanej – w postanowieniu wydanym w trybie art. 134 k.p.a., tj. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wobec wniesienia go przez osobę nie będącą stroną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4729/97, LEX nr 37 176). Ocena ta, jednak, dokonywana jest w oparciu o art. 28 k.p.a., na podstawie którego organ ustalił krąg postępowania w momencie jego wszczęcia. Wobec przytoczonych przez organ w uzasadnieniu postanowienia argumentów oraz ww. stanowiska sądów administracyjnych, Sąd uznał rozważania [...]WINB za prawidłowe. Organ, w wyniku przeprowadzenia postępowania, słusznie stwierdził, że PINB nie mógł, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić uznania skarżącego za stronę postępowania, ponieważ z treści tego przepisu wynika możliwość wydania jedynie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w razie złożenia żądania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W rozpatrywanej przez PINB sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.